Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., IV SA/Po 319/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., IV SA/Po 319/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Uzasadnienie

2 Uzasadnienia

3 Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r.

4 nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej jako "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

5 z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej jako "PINB") z dnia

6 [...] października 2015 r. nr [...]

7 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

8 W dniu [...] sierpnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., podczas której stwierdził,

9 że na przedmiotowej działce znajduje się budynek gospodarczy drewnianej konstrukcji o wymiarach 2,5 x 5,0 m pokryty blachą. Według oświadczenia A. T. (zwanej alej jako "Inwestor" lub "Skarżąca") miał on powstać w 2014 r.

10 Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. PINB nałożył na Inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

11 1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

12 2) określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych,

13 3) projektu zagospodarowania działki lub terenu,

14 4) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

15 Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] PINB

16 na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; zwanej dalej jako "p.b.") nakazał Inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,5 x 5,0 m usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., zrealizowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia.

17 W uzasadnieniu PINB stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. , nałożono na Inwestora obowiązki mające doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Wobec niespełnienia przez Inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. PINB uznał, że należało orzec rozbiórkę.

18 Odwołanie od ww. decyzji PINB złożył Inwestor.

19 Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego PINB przeprowadził w dniach [...] grudnia 2015 r. oraz [...] stycznia

20 2016 r. kontrole na przedmiotowej działce, podczas których ustalił, że przedmiotowy obiekt posiada ściany drewnianej konstrukcji przykryte dachem z blachodachówki

21 i jest przytwierdzony do utwardzenia z kostki brukowej betonowej za pomocą stalowych kotew. Według oświadczenia Inwestora oraz T. T. służy jako schowek na narzędzia i rowery.

22 Zdaniem WINB zarówno w momencie powstania obiektu, jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wolnostojący budynek gospodarczy o wymiarach przedmiotowego obiektu zwolniony

23 był z uzyskania pozwolenia na budowę, pod warunkiem że łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zamiar budowy takiego obiektu wymaga jednak zgłoszenia do starostwa powiatowego.

24 Jak stwierdził WINB aby móc uznać obiekt za budynek gospodarczy musi on spełniać funkcję gospodarczą oraz wypełniać wszystkie przesłanki definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 p.b., zgodnie z którą jako budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

25 Nie podlega żadnej wątpliwości w ocenie WINB, że przedmiotowy budynek posiada ściany, które tworzą zamkniętą przestrzeń oraz dach, a także spełnia funkcję gospodarczą (służy do przechowywania narzędzi). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB stwierdził, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia. Istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach. Przedmiotowy obiekt, jak potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2016 r., jest przytwierdzony za pomocą stalowych kotew do gruntu utwardzonego kostką brukową, który spełnia funkcję fundamentu. Fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, a te zaś zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji.

26 WINB uznał, że sposób przytwierdzenia przedmiotowego obiektu do gruntu zapewnia stabilność oraz opiera się czynnikom środowiska, a kostka brukowa tworząca utwardzenie gruntu pod przedmiotowym obiektem stanowi jego fundament, gdyż adekwatnie do wielkości konstrukcji przenosi jej obciążenia na grunt, a co za tym idzie obiekt jest trwale związany z gruntem.

27 WINB uznał ponadto, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać uznany za wiatę. WINB podzielił stanowisko PINB że przedmiotowy obiekt jest według prawa budowlanego budynkiem gospodarczym spełniającym, ze względu na powierzchnię zabudowy oraz brak innych tego rodzaju obiektów na przedmiotowej działce, warunki z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.tj. jego budowa wymaga zgłoszenia.

28 Jak stwierdził WINB, skoro Inwestor nie przedłożył dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] września 2015 r., to należało orzec rozbiórkę.

29 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Inwestor zarzucił decyzji WINB naruszenie art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przedmiotowej konstrukcji drewnianej za budynek opisany w tym przepisie, podczas gdy obiekt, którego niniejsze postępowanie dotyczy, stanowi wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c, tj. obiekt wobec którego nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi.

30 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB

31 i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

32 W ocenie Skarżącej obiektu, którego postępowanie niniejsze dotyczy,

33 nie sposób jest kwalifikować jako budynku, albowiem powinien on zostać uznany

34 za wiatę. W takim przypadku, i w związku z momentem wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, które miało miejsce dnia [...] września 2015 r., mając na uwadze aktualny stan prawny, koniecznym byłoby stosowanie do przedmiotowego obiektu art. 29 pkt 2c p.b., a w konsekwencji uznanie, że zgodnie

35 z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., nie jest koniecznym dokonywanie zgłoszenia.

36 Zdaniem Skarżącej za wiatę uznawać należy lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, która może nadto zawierać ściany boczne. Wiata może być

37 w jakiś sposób związana z gruntem, co w ocenie Skarżącej jest regułą w przypadku wiat stawianych w ogrodach, by dzięki temu wiata mogła spełniać swoją funkcję. Co również istotne, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby kostka brukowa miała stanowić fundament przedmiotowego obiektu, albowiem jest ona niezależnym utwardzeniem gruntu na podwórzu Skarżącej, powstałym wyłącznie

38 w tym celu, znacznie wcześniej aniżeli przedmiotowy obiekt. Wiata może również, jak wynika z jej znaczenia językowego, zawierać ściany boczne, co także nie powoduje wprost zaliczania danego obiektu do grona budynków, o których mowa w art. 3 pkt 2 p.b.

39 Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem, Skarżąca podkreśliła, że oznacza ono posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu, czyli wkopane w grunt, jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym.

40 Jak zaznaczyła Skarżąca obiekt, którego dotyczy postępowanie winien zostać uznany za wiatę, a takowa, zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 nie podlega nawet obowiązkowi zgłoszenia, przy czym uprawnionym jest stosowanie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji z dnia [...] lutego 2015 r., albowiem niniejsze postępowanie zostało wszczęte po wejściu wspomnianej noweli w życie, jak już wspomniano powyżej, w dniu [...] września 2015 r. Wiata, której postępowanie dotyczy, służy Skarżącej jako miejsce przechowywania narzędzi, w tym ogrodowych, zabawek itp. i nie powinna być w świetle przytoczonych okoliczności traktowana jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Z tych względów Skarżąca uznała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja PINB powinny zostać uchylone, a postępowanie umorzone.

41 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

43 Skarga nie jest zasadna.

44 Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 49b p.b.

45 Zgodnie z art. 49b ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem

46 ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

47 W myśl art. 49b ust. 2 p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

48 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo

49 art. 30 ust. 2 i 4;

50 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

51 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

52 w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

53 W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3 .p.b.).

54 Zasadnicze znaczenie, rzutujące na ocenę zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego miało wyjaśnienia, czy roboty budowlane wykonane przez Skarżącą powinny zostać zakwalifikowane jako budowa budynku gospodarczego czy też, jak chce tego Skarżąca, jako budowa wiaty, która

55 w jej ocenie zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę

56 oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych .

57 Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)

58 o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

59 Pojęcie budynku gospodarczego nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane.

60 W § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

61 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wskazano, iż ilekroć

62 w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej

63 i sprzętu oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonych

64 w art. 7 ust. 2 pkt 1 p.n., który przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych jakim winny odpowiada budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu pomimo, iż definicja zawarta w ww. rozporządzeniu nie stanowi definicji legalnej, to jednak może okazać się pomocna przy ustaleniu znaczenia pojęcia budynku gospodarczego (podobnie A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A.Gliniecki (red.) LexisNexis, Wydanie 1, Warszawa 2012, s. 213, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2365/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

65 Tym samym przyjąć należy, że budynkiem gospodarczym będzie budynek pełniący jednocześnie określoną funkcję związaną z gospodarowaniem.

66 W konsekwencji budynek taki musi być trwale związany z gruntem, wydzielony

67 z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamenty i dach.

68 Pojęcie budynku gospodarczego użyte w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. niewątpliwie nie dotyczy wszystkich budynków gospodarczych. Pojęcie budynku gospodarczego lub szersze pojęcie obiektu gospodarczego pojawia się bowiem w art. 29 ust. 1 p.b. w różnych przepisach: art. 29 ust. 1 pkt 1 a, dotyczącym budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, art. 29 ust. 1 pkt 4, dotyczącym obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, art. 29 ust. 1 pkt 6, dotyczącym budynków gospodarczych stanowiących zaplecze do utrzymania linii kolejowych, art. 29 ust. 1 pkt 13 dotyczącym obiektów gospodarczych przeznaczonych na cele gospodarki leśnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 244/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

69 Z protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi drewnianą konstrukcję, z drewnianymi ścianami i zadaszeniem pokrytym blachodachówką. Z kolei z protokołu z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika,

70 że przedmiotowy obiekt jest zakotwiczony do utwardzenia z kostki betonowej

71 za pomocą kotew stalowych. Ponadto stwierdzono, że użytkowany jest on jako gospodarczy.

72 W ocenie Sądu ustalenia te pozwalały organom nadzoru budowlanego

73 na prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Okoliczności, iż sporny obiekt posiada ściany, dach i jest użytkowany jako gospodarczy pozostają bezsporne w niniejszej sprawie. Skarżąca kwestionując zakwalifikowanie spornego obiektu jako budynku gospodarczego błędnie stwierdziła, że trwałe związanie z gruntem oznacza posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów.

74 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 123/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (wyroki NSA z z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98 Lex nr 46756, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

75 Nie może odnieść zamierzonego przez Skarżącą skutku argumentacja, jakoby wykonane roboty budowlane stanowiły budowę wiaty, która to budowa w obecnie obwiązującym stanie prawnym zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o ile oczywiście jej powierzchnia zabudowy nie przekracza 50 m2, usytuowana jest na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b.).

76 Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia wiata, to na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjęty został pogląd,

77 że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt

78 II OSK 1481/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn.

79 II SA/Kr 973/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem (tak wyrok WSA w Warszawie

80 z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn akt II SA/Wa 800/08, , wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r.,sygn akt II SA/Kr 973/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia

81 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 628/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia

82 26 sierpnia 2008 r., sygn akt II SA/Wa 800/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

83 Powyższe wskazuje, że sporny obiekt budowlany nie może zostać uznany za wiatę i w konsekwencji nie podlega zwolnieniu z obowiązku zgłoszenia.

84 Powracając do oceny zastosowania w niniejszej sprawie trybu przewidzianego

85 w art. 49b p.b. wskazać trzeba, że skoro WINB prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez Skarżącą jako budowę budynku gospodarczego, która wymagała zgłoszenia, a takiego zgłoszenia Skarżąca nie dokonała, to w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 49b ust. 1 p.b. W ocenie Sądu PINB prawidłowo zastosował przepis art. 49b ust. 2 p.b. nakładając na Skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Skoro Skarżąca tych dokumentów nie przedstawiła, to zastosowanie znajdował przepis art. 49b ust. 3 w związku z art. 49b ust. 1 p.b. i należało orzec o rozbiórce.

86 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji.