Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2024 r., IV SA/Po 291/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2024 r., IV SA/Po 291/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 stycznia 2024 r., nr LXVIII.392.2024 w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic obrębów ewidencyjnych miejscowości Brzostowo i Arentowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Wielkopolski (dalej “Wojewoda") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXVIII.392.2024 Rady Miasta i Gminy Miasteczko Krajeńskie (dalej “Rada" , “organ") z dnia 29 stycznia 2024 r. w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic obrębów ewidencyjnych miejscowości Brzostowo i Arentowo (dalej "uchwała"). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa. Wskazał, że § 3 uchwały, stanowiący, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, istotnie narusza art. 5a ust. 2 i ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, 572, dalej "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n"), a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ocenie skarżącego polega na tym, że uchwała nie zawiera postanowienia o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne również z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takim przypadku uchwała w całości jest nieważna. Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia lub w dłuższym terminie. W konsekwencji brak ogłoszenia Uchwały w tym dzienniku powoduje, że Uchwała nie weszła w życie, co tym samym, zdaniem organu nadzoru, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

3 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania. Rada Gminy wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie uchwały Nr LXXI.414.2024 z 15 kwietnia 2024r. W dniu 19 kwietnia 2024 roku powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 4074). W ocenie organu postępowania jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

6 Skarga jest zasadna.

7 Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

8 Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 5a ust. 2 i ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

9 W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

10 Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały jest przepis art. 5a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Natomiast w myśl art. 5a ust. 2 tej ustawy zasady i tryb prowadzenia konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady gminy. Na podstawie tego przepisu możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji, jak i uszczegóławiania konkretnych konsultacji, w zależności od występujących potrzeb, już w kolejnych uchwałach. W przedmiotowej sprawie na mocy uchwały nr 111/11/2014 Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Miasteczko Krajeńskie, stanowiące załącznik do tej uchwały (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 808). Z kolei zaskarżoną uchwałę podjęto w związku z konkretnymi konsultacjami - w sprawie planowanej zmiany granic obwodów ewidencyjnych. Zarówno w judykaturze, jak i nauce prawa przyjmuje się, że uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego, niezależnie od tego czy są podejmowane w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji czy w związku z jednorazowymi konsultacjami (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. II OSK 3156/18, z 8 grudnia 2011 r. II OSK 1562/11, E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 113; I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 10a ustawy o samorządzie województwa (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod redakcją. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 101).

11 Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli - stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

12 Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

13 Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.

14 Należy jednocześnie dodać, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem uchwały. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Z tego względu Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

15 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

16 O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy.