Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r., IV SA/Po 272/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r., IV SA/Po 272/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Dnia [...] grudnia 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. N. (dalej jako Wnioskodawczyni, Odwołująca się, Skarżąca) o ustalenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

3 Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...], wskazując na art. 4-6, art. 8, art. 10, art. 20 ust. 1-3, art. 23-24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., dalej u.ś.r.) odmówił przyznania Wnioskodawczyni prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką N. N. (dalej jako Córka) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

4 Uzasadniając napisał, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. przyznał Wnioskodawczyni zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na Córkę. Do wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego Wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenie z ZUS potwierdzające okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, i społecznym z tyt. prowadzenia działalności gospodarczej, oraz okres pobytu na zasiłku macierzyńskim. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego osobie uprawnionej do jego otrzymania, o której mowa w ust. 1 art. 10, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy.

5 Wójt wskazał, że zgodnie z materiałem dowodowym Wnioskodawczyni nie pozostaje w stosunku pracy, a jedynie prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, a więc bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego nie pozostawała w zatrudnieniu przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Prawo do urlopu wychowawczego jest uprawnieniem ściśle pracowniczym, co wynika z art. 186 ustawy z dnia 28 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014r., poz. 1502, dalej jako k.p.) i przysługuje tylko osobie pozostającej w stosunku pracy. Nadto, urlop wychowawczy nie przysługuje z mocy prawa. Udziela się go na pisemny wniosek pracownika. Stąd też określenie " uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego" w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. należy rozumieć jako nabycie tego prawa w aktualnie trwającym stosunku pracy wskutek złożonego wniosku przez pracownika.

6 W odwołaniu od opisanej decyzji Strona zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 i ust 5 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 14a ust. 1 d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 584, dalej jako u.s.dz.g.) i w związku z art. 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje jedynie matce, która bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Uzasadniając napisała, że ustawą z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 983) został dodany art. 14a do u.s.dz.g. W myśl dodanego przepisu, który zaczął obowiązywać od dnia 01 lipca 2013 r. [powinno być: od dnia 01 września – uwaga sądu] - przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Strona skorzystała z tej możliwości i z dniem [...] stycznia 2015 r. zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca wprowadzając do u.s.dz.g. przepis art. 14a ust. 1d miał na celu umożliwienie matkom prowadzącym indywidualną działalność gospodarczą skorzystanie z rozwiązań analogicznych w zakresie opieki nad dzieckiem do których uprawnione są matki pozostające w stosunku pracy, a więc m.in. do skorzystania z urlopu wychowawczego. Prawo zaś do urlopu wychowawczego skutkuje możliwością uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Skoro intencją ustawodawcy było wyrównanie pozycji matek prowadzących indywidualną działalność gospodarczą z matkami pozostającymi w stosunku pracy, to należy sięgnąć do wykładni celowościowej art. 10 ust 1 i ust. 5 pkt 2 u.ś.r. i winien mieć on zastosowanie także do matek korzystających z prawa przewidzianego w art. 14a ust 1d u.s.dz.g. W przeciwnym wypadku dochodzi do naruszenia art. 32 Konstytucji, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi.

7 Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium stwierdziło , że jest brak podstaw prawnych do przyznania Stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Odwołująca się nie posiada statusu pracowniczego i nie przysługuje jej w ogóle prawo do urlopu wychowawczego. Przepis art. 10 u.ś.r. nie funkcjonuje w normatywnej próżni, lecz jest elementem szeroko rozumianego systemu uprawnień pracowniczych związanych z rodzicielstwem. Z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika, a więc osoba pozostająca w stosunku pracy niezależnie od podstawy jego nawiązania (por. art. 2 k.p.).

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zwolnienie od kosztów postępowania sądowego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca ponowiła zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i ust 5 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 14a ust. 1 d u.s.dz.g. i w związku z art. 32 Konstytucji. Nadto zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego poprzez obrazę i zupełne pominięcie norm konstytucyjnych, a w szczególności art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Uzasadniając powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto zacytowała fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz.U.2007/200/1446); przywołany fragment to w istocie zacytowanie przez TK uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Go 379/05), dotyczący prawa sądów, w tym wojewódzkich sądów administracyjnych do posługiwania się zasadami zawartymi w konstytucji przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

9 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

11 Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

12 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W szczególności sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej zmiany kontrolowanych decyzji i nie mógłby, gdyby uznał skargę za uzasadnioną, przyznać Skarżącej wnioskowanego świadczenia (dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad Córką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego).

13 W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

14 Sąd podziela stanowisko organów obu instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ponieważ skarżąca nie ma prawa do urlopu wychowawczego, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą.

15 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) stanowiły przepisy u.ś.r. określające warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania.

16 Przepis art. 10 ust. 1 u.ś.r., konkretyzując materialne (pozytywne) warunki nabycia prawa do przedmiotowego dodatku, stanowi, że przysługuje on matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Natomiast art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy formułuje przesłankę negatywną, której zaistnienie pozbawia ww. osoby uprawnienia do nabycia dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

17 Relacja pomiędzy tymi przepisami, jako przepisem podstawowym (centralnym), a przepisem ustanawiającym wyjątek, czy modyfikującym normę ogólną - implikuje sposób ich interpretacji. Przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi, że dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. nie jest przepisem na podstawie, którego można dokonywać interpretacji art. 10 ust. 1 tej ustawy. Do zastosowania art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. niezbędne jest ustalenie kręgu osób "o których mowa w ust. 1" a nie na odwrót. W przedmiotowej sprawie art. 10 ust. 5 pkt 2 nie miał zastosowania. Wszelkie ustalenia dokonane przez sądy administracyjne w zakresie interpretacji jakie sytuacje obejmuje "pozostawanie w stosunku pracy" wskazane w tym przepisie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Interpretacja dotyczyła bowiem pojęcia "pozostaje w stosunku pracy" i jego rozumienia w kontekście innych przepisów ustawy, w tym art. 3 pkt 22 u.ś.r., zgodnie, z którym ilekroć w tej ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Warto podkreślić, że o ile orzeczenia sądów dotyczyły uznania, że w takiej sytuacji za osobę pozostającą w stosunku pracy należy uznać również osoby prowadzące działalność gospodarczą , to sytuacje rozpatrywane w orzeczeniach dotyczyły osób, które wnioskując o zasiłku już utraciły status osób prowadzących działalność gospodarczą, gdyż były pracownikami, bądź osobami, którym z innych tytułów przysługiwał urlop wychowawczy, np. policjant (vide wyrok NSA w Warszawie z 16.11.2011r., I OSK 1089/11, wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2010r., IVSA/Po 265/10).

18 W przedmiotowej sprawie sporne było ustalenie, czy Skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą, która skorzystała z możliwości zawieszenia tej działalności na podstawie art. 14 a ust. 1 d u.s.dz.g. z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem jest osobą uprawnioną do urlopu wychowawczego w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.ś.r.

19 Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "korzystanie z urlopu wychowawczego", co powoduje konieczność ustalenia znaczenia tego terminu nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem, którego treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcie występuje i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych.

20 Urlop wychowawczy jest instytucją prawa pracy. Zgodnie z art. 186 § 1 k.p. prawo do urlopu wychowawczego (w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem) ma pracownik. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia. Urlop wychowawczy udzielany jest na wniosek pracownika.

21 Co do zasady przepisy u.ś.r. nie wprowadzają zróżnicowania w dostępie do uregulowanego tam zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od form nawiązania zatrudnienia jak i innych prac zarobkowych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 1302/09; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej NSA, dalej jako CBOSA). W tym jednak przypadku ustawa zróżnicowała osoby uprawnione do urlopu wychowawczego z osobami, które takich uprawnień nie mają. Warto podkreślić, że ustawodawca wprowadzając przepis art. 14 a ust. 1 d u.s.dz.g. od 1.09.2013r. znowelizował również ustawę o świadczeniach rodzinnych i nie dokonał zmian w analizowanym art. 10 ust. 1 u.ś.r. Nie uznał więc, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje również osobom, które zawiesiły działalność gospodarczą z tytułu opieki nad dzieckiem. Zawęził go jedynie do tych osób, które są uprawnione do urlopu wychowawczego. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stosowania innej, szerszej wykładni pojęcia "uprawnionego do urlopu wychowawczego" i rozszerzania go również na osoby prowadzące działalność gospodarcza, które nie mają prawa tak do urlopów wychowawczych, jak i do urlopów wypoczynkowych w rozumieniu kodeksu pracy. Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono do osób uprawnionych do tego urlopu na podstawie kodeksu pracy, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma innej definicji tego pojęcia, bark jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 u..s.r. dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny zajmował się już zróżnicowaniem sytuacji osób prowadzących działalność gospodarczą i pracowników. Wprawdzie nie dotyczyło to dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem ale innych świadczeń. Trybunał doszedł jednak do wniosku, że zróżnicowanie to nie narusza art. 32 Konstytucji. W wyroku z dnia 20.11.2006r. (SK 66/06) Trybunał podał, że cecha, według której ustawodawca zróżnicował położenie osób pozostających bez pracy, jest prawnie relewantna. Bycie pracownikiem (lub pozostawanie w stosunku służbowym) i prowadzenie działalności gospodarczej, której jedną z cech jest ponoszenie ryzyka ekonomicznego, to dwie zupełnie różne sytuacje. W pewnym uproszczeniu można bowiem powiedzieć, że jeśli prowadzący działalność pozostaje bez pracy, stan ten zawsze ostatecznie stanowi wynik jego działalności i jest objęty ryzykiem towarzyszącym podjęciu tejże działalności. Inne jest położenie pracownika, który nie ma wpływu (przynajmniej decydującego) na funkcjonowanie przedsiębiorstwa swego pracodawcy i jest uzależniony od zewnętrznych decyzji ekonomicznych a nawet rozstrzygnięć ustrojowych czy politycznych. Osoby prowadzące działalność gospodarczą samodzielnie dysponują swoim czasem pracy, mogą (od 1.09.2013r.) zawiesić prowadzenie tej działalności ( tylko wtedy jeżeli nie zatrudniają pracowników) celem sprawowania opieki nad dzieckiem. Jeżeli zatrudniają pracowników takiej możliwości nie mają. Nie można więc uznać, że przepis art. 14 a ust. 1 d u.s.dz.g. wprowadził jakąkolwiek zamianę w zakresie rozumienia pojęcia "uprawnionego do urlopu wychowawczego" z art. 10 ust. 1 u.ś.r. i pojęcie to rozciągnął również na osoby prowadzące działalność gospodarcza niezatrudniające pracowników.

22 Sumując zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i tym samym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.