Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r., IV SA/Po 268/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r., IV SA/Po 268/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 27 października 2022 r. nr XXXIX/351/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chocicza Mała - "Chocicza Mała I" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 pkt 2 2. zasądza od Rady Miejskiej we Wrześni na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) pismem z dnia 11 marca 2024 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXIX/351/2022 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 27 października 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chocicza Mała – "Chocicza Mała I", zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 12 pkt 2.

3 Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 3 listopada 2022 r.

4 Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, 784, 922, 1873 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

5 Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 listopada 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że w § 12 pkt 2 uchwały ustalono nakaz uwzględnienia wymogów określonych w przepisach odrębnych dotyczących projektowanych obiektów stałych i tymczasowych o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t.

6 Z dniem 2 października 2020 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235 ze zm.) uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193).

7 Wojewoda zauważył, że nie obowiązuje zatem przepis nakładający obowiązek zgłoszenia do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej. Wskazany akt został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r. poz. 264), które nie wprowadziło takiego obowiązku. W myśl § 54 ust. 3 pkt. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, zgłoszenia przeszkody lotniczej dotyczącego obiektu o charakterze trwałym dokonuje się nie później niż 2 miesiące przed dniem osiągnięcia przez obiekt wysokości, po której przekroczeniu obiekt stanie się przeszkodą lotniczą oraz od dnia osiągnięcia przez obiekt wysokości docelowej.

8 Dlatego też Wojewoda zauważył, że Rada Miejska we Wrześni, wprowadzając do uchwały omawianą regulacją modyfikującą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. W ocenie organu nadzoru, biorąc pod uwagę charakter ustalonego w uchwale przeznaczenia zabudowy (produkcyjna, usługowa, składy magazyny) o dopuszczalnej wyznaczonej maksymalnej wysokości do 50 m, a elementów technicznych o wysokości do 100 m, przedmiotowe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

9 Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. i brak możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru, Wojewoda wniósł do tutejszego Sądu o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 12 pkt 2.

10 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Wrześni wniosła o jej oddalenie.

11 Zgodnie z procedurą planistyczną uregulowaną w przepisach u.p.z.p. Rada Miejska we Wrześni zawiadomiła na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania. W odpowiedzi na zawiadomienie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wskazał, że nie wnosi uwag do sporządzenia ww. planu miejscowego, jednak w przypadku planowania obiektów wysokich wnioskuje o wniesienie do ww. planu zapisu, iż wszelkie projektowane na tym terenie budowle o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t. należy każdorazowo uzgadniać z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

12 Zdaniem organu słusznie Wojewoda podnosi w skardze, że uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. nr 130, poz. 1193).

13 Jednakże zgodnie z obowiązującym w chwili uchwalania planu przepisem art. 24 u.p.z.p. organ zobowiązany jest do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Jednym z takich organów jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu. Mając na uwadze powyższe, organ wystąpił o uzgodnienie projektu planu.

14 Kolejno organ wywodził, że występując o uzgodnienie projektu dokumentu związany jest treścią uzgodnienia. Uzgodnienie ma charakter wiążący, a organ zobowiązany jest do uwzględnienia zawartych w nich uwag. Tym samym organ uwzględniając treść uzgodnienia w projekcie dokumentu wprowadził zapis będący przedmiotem zaskarżenia. Nieuwzględnienie uwag Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu w ocenie organu stanowiłoby naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

17 Skarga okazała się zasadna.

18 Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr XXXIX/351/2022 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 27 października 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chocicza Mała – "Chocicza Mała I" (dalej: Uchwała).

19 Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

20 W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

21 W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

22 Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).

23 Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).

24 Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.).

25 Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień modyfikujących regulacje objęte przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Zgodzić należy się z Wojewodą, że organ uchwałodawczy regulując zapis § 12 pkt 2 Uchwały wykroczył poza przyznany mu zakres delegacji ustawowej.

26 Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi

27 podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).

28 Zgodnie z treścią § 54 ust. 3 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r. poz. 264) zgłoszenia przeszkody lotniczej dotyczącego obiektu o charakterze trwałym dokonuje się nie później niż 2 miesiące przed dniem osiągnięcia przez obiekt wysokości, po której przekroczeniu obiekt stanie się przeszkodą lotniczą oraz od dnia osiągnięcia przez obiekt wysokości docelowej. Natomiast zgodnie z art. 871 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110.) przeszkodami lotniczymi są obiekty:

29 1) wyższe niż wysokości określone przez wyznaczone powierzchnie ograniczające przeszkody;

30 2) o wysokości od 100 m powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

31 3) występujące w pasie drogi startowej bez względu na ich wysokość;

32 4) inne niż obiekty, o których mowa w pkt 1-3, które zostały uznane przez Prezesa Urzędu, Ministra Obrony Narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych za przeszkodę lotniczą ze względu na potencjalne zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

33 Z powyższego wynika, że ustawodawca celowo nie zawarł w obowiązujących przepisach obowiązku zgłaszania do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej (vide stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym). Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami za przeszkodę lotniczą uznaje się m.in. obiekty o wysokości powyżej 100 m n.p.t. (art. 871 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze), nie zaś powyżej 50 m n.p.t., jak sugerowałby to zapis § 12 pkt 2 zaskarżonej Uchwały.

34 Oznacza to, że ustawodawca uregulował kwestie związane z uznaniem danego obiektu za przeszkodę lotniczą oraz procedurą związaną ze zgłaszaniem takiej przeszkody. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zapisów wprowadzających większe restrykcje określające przeszkody lotnicze, gdyż prowadziłoby to w rezultacie do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie.

35 Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 12 pkt 2 planu miejscowego nakazu uwzględnienia wymogów określonych w przepisach odrębnych dotyczących projektowanych obiektów stałych i tymczasowych o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t.

36 Kwestie związane z uznaniem danego obiektu za przeszkodę lotniczą oraz procedurą zgłaszania przeszkody lotniczej, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach Prawa lotniczego, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r. poz. 264).

37 Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został narzucony przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu i był warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret siedemnaste) u.p.z.p., z właściwymi organami w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 i art. 877 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze nie może bowiem prowadzić do istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem.

38 W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym.

39 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

40 O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy.