Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r., IV SA/Po 267/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r., IV SA/Po 267/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr LVII/603/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kolejową a ul. Kowalczyka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Ostrowa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący), działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LVII/603/2023 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kolejową a ul. Kowalczyka (dalej jako Uchwała lub Plan). Wojewoda Wielkopolski zaskarżył przedmiotową Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3 Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że na skutek analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, doszedł do następujących wniosków.

4 Po pierwsze: tereny zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone w Planie symbolami U/MW1 i U/MW2 wyznaczono na obszarze terenu usług oznaczonego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Ostrów Wielkopolski (uchwała nr Xlll/164/2019 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 września 2019 r., zwana dalej: studium), symbolem U. Skarżący wyjaśnił, że zakresie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów studium określa dla terenów oznaczonych symbolem U przeznaczenie dominujące: usługi i zieleń urządzoną oraz uzupełniające: aktywność gospodarczą, obsługę turystyki, usługi sportu i rekreacji, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, infrastrukturę komunikacyjną i techniczną, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne (str. 27 studium). W rozdziale 2 pkt 2.1 ppkt 2.1.2 studium ustalono uniwersalną zasadę dotyczącą przeznaczenia terenu: "Określone dominujące przeznaczenie terenu musi zajmować co najmniej 60% powierzchni danego terenu, pozostałe 40% można przeznaczyć na przeznaczenie uzupełniające" (str. 20 studium).

5 Wojewoda uzasadnił, że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego wyjaśnił, że w dalszej części cytowanego wyżej postanowienia na str. 20 studium zapisano: "Jeśli dla danego terenu podano więcej niż jedno przeznaczenie, wymienione przeznaczenia można realizować zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach (dotyczy to zarówno przeznaczenia dominującego, jak i przeznaczenia uzupełniającego)".

6 Dalej skarżący argumentował, że omawianym przypadku dla terenu oznaczonego symbolem U określono w studium jedno przeznaczenie - usługi, które może być doprecyzowane w planie miejscowym z użyciem wskazanych rodzajów przeznaczenia dominującego (usługi i zieleń urządzona) i uzupełniającego (aktywność gospodarcza, obsługa turystyki, usługi sportu i rekreacji, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura komunikacyjna i techniczna, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne) w określonych proporcjach.

7 W § 19 ust. 1 i 2 Uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolami U/MW1 i U/MW2 przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, zgodną z zapisami studium tzn. "takie przeznaczenie, które powinno wynosić minimum 60% danego terenu". Wskazane zapisy prowadzą – zdaniem skarżącego - do sytuacji, w której tereny U/MW1 i U/MW2 mogą być w 100% przeznaczone pod realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest niezgodne ze studium i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

8 Po drugie zaś skarżący wskazał, że stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały, oraz z załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu - stanowiącego część graficzną. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587), obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej, na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów.

9 Dalej skarżący argumentował, że w § 11 pkt 2 lit. a tiret czwarte Uchwały ustalono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu U/MW1 od linii rozgraniczającej terenu KDL i granicy obszaru objętego planem - ulicy Kowalczyka na "6,0 m zgodnie z rysunkiem planu". Na rysunku Planu zgodnie z wymiarowaniem, przedmiotowa odległość wynosi również 6,0 m, ale zmierzona zgodnie ze skalą rysunku wynosi 10,0 m. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że ustalenia Planu zawarte w treści Uchwały i na rysunku są sprzeczne i nie pozwalają na jednoznaczne określenie zasad zagospodarowania terenu U/MW1, co może być również źródłem wątpliwości interpretacyjnych dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Rozbieżność w ustaleniach części tekstowej i rysunkowej Planu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

10 Ponadto skarżący podniósł, że w § 11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze Uchwały ustalono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu U/MW2 od linii rozgraniczającej terenu KDD - ulicy Dworcowej "w granicy linii rozgraniczającej zgodnie z rysunkiem planu". Na rysunku Planu przebieg tej linii zabudowy nie pokrywa się na całej długości z linią rozgraniczającą terenów, jest w części cofnięty w głąb terenu U/MW2. Skarżący stwierdził jednak, że rysunek Planu jednoznacznie określa przebieg linii zabudowy, więc w tym przypadku omawiane naruszenie można uznać za nieistotne.

11 W konsekwencji skarżący stwierdził, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

12 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego wniosła o oddalenie skargi, a ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 2 lit. a tiret czwarte we fragmencie "w odległości 6,0 m" oraz § 11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze we fragmencie "w granicy linii rozgraniczającej" zaskarżonej Uchwały. W ocenie organu przedmiotowa skarga jest zasadna, lecz nie wymaga stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

13 Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że jako autor studium nie zgadza się z opisanym przez skarżącego sposobem interpretacji jego zapisów, a tym samym, uważa za niesłuszne stwierdzenie istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które polegać ma na jego niezgodności z zapisami studium. Zdaniem organu skarżący błędnie wskazuje, że "dla terenu oznaczonego symbolem U studium określa tylko jedno przeznaczenie - usługi", ponieważ zgodnie z głównym zamysłem autora studium oraz autointerpretacją jego części tekstowej i graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem U określono w studium zarówno dominujące, jak i uzupełniające praznaczenie terenu. W ocenie organu należy więc uznać, że dla terenu U w studium określono więcej niż jedno przeznaczenie.

14 Dalej organ wyjaśnił, że opisany wyżej autorski sposób interpretacji zapisów studium umożliwia właściwą interpretację i uzasadnia zastosowanie jego kolejnego zapisu tj. "Jeśli dla danego terenu podano więcej niż jedno przeznaczenie, wymienione, wymienione przeznaczenie można realizować zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach (dotyczy to zarówno przeznaczenia dominującego, jak i przeznaczenia uzupełniającego)".

15 Ponadto organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje swoistej autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Należy bowiem mieć na uwadze, że według art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Rada gminy uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (wyrok nr II SA/WR 89/21 WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2021 r.).

16 W związku z powyższym organ uznał za bezzasadny zarzut skarżącego o dopuszczeniu sytuacji, które są niezgodne ze studium i stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

17 Odnosząc się do drugiego zarzutu Wojewody organ uznał za zasadne twierdzenia skarżącego o istnieniu rozbieżności pomiędzy treścią Uchwały a rysunkiem Planu w §11 pkt 2 lit. a tiret czwarte oraz §11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze. W celu likwidacji wskazanych rozbieżności pomiędzy treścią Uchwały a rysunkiem Planu, w §11 pkt 2 lit. a tiret czwarte o brzmieniu "od ulicy Kowalczyka w odległości 6,0 m zgodnie z rysunkiem planu", organ wniósł o wykreślenie jego fragmentu: "w odległości 6,0 m" wyjaśniając, że poprawny zapis powinien brzmieć: "od ulicy Kowalczyka zgodnie z rysunkiem planu". Natomiast w §11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze, który brzmi: "od ulicy Dworcowej w granicy linii rozgraniczającej zgodnie z rysunkiem planu", organ wniósł o wykreślenie jego fragmentu: "w granicy linii rozgraniczającej", wyjaśniając, że poprawny zapis powinien brzmieć: "od ulicy Dworcowej zgodnie z rysunkiem planu".

18 Organ uzasadnił, że określona na rysunku Planu linia zabudowy od ulicy Kowalczyka, poprzez jej jednoznaczny i czytelnie wrysowany przebieg, pomimo omyłkowo podanej błędnej wartości jej zwymiarowania (jest 6 m, winno być 10 m), nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych, ze względu na fakt, że rysunek miejscowego planu został sporządzony w określonej skali (tj. w skali 1:1000), która pozwala dokładnie stwierdzić w jakiej odległości została zlokalizowana. Ponadto organ wskazał, że opracowanie rysunku Planu w określonej skali umożliwiło skarżącemu stwierdzenie różnicy pomiędzy rzeczywistą odległością linii zabudowy od ulicy Kowalczyka a podaną na rysunku planu wartością jej zwymiarowania. Dlatego tym bardziej, interpretacja rysunku planu dotycząca właściwego przebiegu linii zabudowy od ulicy Kowalczyka, nie powinna budzić wątpliwości właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

20 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

21 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

22 Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

23 Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

24 Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LVII/603/2023 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kolejową a ul. Kowalczyka. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9.02.2023 r. pod pozycją 1649.

25 W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego umocowany był do zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

26 Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.).

27 Jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

28 Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

29 Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

30 Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 24.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Wr 732/19, CBOSA).

31 Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz przytoczone wyżej przepisy prawne, Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała pojęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwość tego aktu ujawnia się przede wszystkim w zakresie terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami U/MW1 i U/MW2 i ich sprzeczności z uchwalonym dla tego obszaru studium.

32 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, a szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Czym innym jest bowiem uszczegółowienie zapisów studium w planie miejscowym, a czym inny jest zawarcie ustaleń odbiegających od rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego też, jeżeli organ gminy uzna za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (wyrok WSA w Warszawie z 25.11.2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 582/22 - CBOSA).

33 W § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Uchwały ustalono dla terenów oznaczonych symbolami U/MW1 i U/MW2 przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, jako "takie przeznaczenie, które powinno wynosić minimum 60% danego terenu".

34 Z analizy akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego Planem obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Ostrów Wielkopolski przyjęte uchwałą nr Xlll/164/2019 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 25 września 2019 r. Jak wynika z wyrysu studium obszar objęty Planem znajduje się w całości na obszarze objętym w studium symbolem U. Zgodnie zaś z punktem 2.1.3. studium dla obszaru U przewidziano dominujące przeznaczenie terenu: usługi (w tym handel detaliczny do 2000 m2 powierzchni sprzedaży), zieleń urządzona (parki, skwery, zieleńce i inne tym podobne kategorie przeznaczenia terenu) oraz uzupełniające przeznaczenie terenu: aktywność gospodarcza (handel hurtowy, stacje paliw, produkcja, przetwórstwo, naprawy, magazyny, składy, bazy i tym podobne kategorie przeznaczenia terenu), obsługa turystyki, usługi sportu i rekreacji (terenowe i kubaturowe), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ulice, ciągi piesze, ciągi rowerowe, parkingi, garaże, dworce, przystanki komunikacji zbiorowej, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne, infrastruktura techniczna i inne tym podobne kategorie przeznaczenia terenu.

35 W punkcie 2.1.2. studium, wyrażającym zasady ogólne, wskazano zaś, że określone dominujące przeznaczenie terenu musi zajmować co najmniej 60% powierzchni danego terenu, pozostałe 40% można przeznaczyć na przeznaczenie uzupełniające. Jeżeli dla danego terenu podano więcej niż jedno przeznaczenie, wymienione przeznaczenia można realizować zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach (dotyczy to zarówno przeznaczenia dominującego, jak i przeznaczenia uzupełniającego).

36 Jak słusznie zauważył skarżący, teren oznaczony w studium symbolem U ma jedno przeznaczenie. Choć studium przewiduje dla tego obszaru przeznaczenie uzupełniające, to jednak - w ocenie Sądu – nie można interpretować tego w ten sposób, że dla analizowanego obszaru wyznaczono dwa przeznaczenia terenu. Gdyby tak było, to prawodawca nie ustanawiałby dla spornego terenu jednego symbolu tj. U, lecz więcej – np. dwa, jak to ma miejsce na stronie 23 studium, gdzie posłużono się symbolami: MN/U oznaczającymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. W omawianym przypadku dla terenu oznaczonego symbolem U określono w studium jedno przeznaczenie - usługi, które może być doprecyzowane w planie miejscowym z użyciem wskazanych rodzajów przeznaczenia dominującego (usługi i zieleń urządzona) i uzupełniającego (aktywność gospodarcza, obsługa turystyki, usługi sportu i rekreacji, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura komunikacyjna i techniczna, budynki gospodarcze, cieki i zbiorniki wodne) w określonych w pkt 2.1.2. studium proporcjach.

37 W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest stosowanie do terenu oznaczonego w studium symbolem U zasady z punktu 2.1.2. studium, która zezwala na realizację zamiennie lub łącznie w dowolnych proporcjach przeznaczenia dominującego i uzupełniającego, bowiem zasada ta może znajdować zastosowanie wyłącznie dla terenów, dla których wyznaczono więcej niż jedno przeznaczenie. Niewątpliwie zaś dla analizowanego obszaru określono w studium jedno zasadnicze przeznaczenie, a w konsekwencji plan miejscowy powinien uwzględniać proporcje: 60% powierzchni terenu – przeznaczenie dominujące; 40% powierzchni terenu – przeznaczenie uzupełniające. Tymczasem interpretacja postanowień § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały prowadzi do wniosku, że tereny oznaczone w Planie symbolami U/MW1 i U/MW2 mogą być w całości przeznaczone pod realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest niezgodne ze studium. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Wojewody Wielkopolskiego przedstawioną w skardze.

38 Wskazać przy tym należy, że nie zasługują na aprobatę wyjaśnienia Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego prezentowane w odpowiedzi na skargę. Nie sposób bowiem przyjąć, że wykładnia postanowień Uchwały dokonana przez organ jest słuszna. Prowadzi ona bowiem do sytuacji, w której regulacja z pierwszego zdania drugiego akapitu punktu 2.1.2. studium nie znajdowałaby nigdy zastosowania. Fakt, że to Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego jest autorem treści Uchwały nie przesądza o tym, że tylko ten organ może prawidłowo interpretować jej postanowienia. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być czytelne, jednoznaczne i niepozostawiające wątpliwości interpretacyjnych nie tylko dla organu je stanowiącego, ale przede wszystkim dla obywateli zamieszkałych na terenie objętym tym aktem prawa miejscowego.

39 Sąd podzielił ponadto podniesiony przez Wojewodę i niekwestionowany przez organ zarzut (i jego argumentację) w zakresie sprzeczności części opisowej (§ 11 pkt 2 lit. a tiret czwarte oraz §11 pkt 2 lit. b tiret pierwsze Uchwały) z częścią graficzną Planu. Mając jednak na uwadze, że przedmiotowy Plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., błąd ten miał – w okolicznościach niniejszej sprawy – jedynie marginalne znaczenie.

40 Tereny oznaczone na rysunku Planu symbolami U/MW1 i U/MW2 obejmują przeważająca część Planu. Obszary o symbolach U oraz IE stanowią niewielki w skali całego Planu fragment terenu, a pozostawienie w mocy postanowień Uchwały odnoszących się do nich powodowałoby jedynie dezintegrację Planu, toteż uzasadnione było stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

41 Wobec powyższych okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku.

42 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Wojewody Wielkopolskiego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.