Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2009 r., IV SA/Po 25/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2009 r., IV SA/Po 25/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ J.Stankowski /-/ G.Radzicka

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 28 października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M.W. zasiłku stałego na syna T.W.

3 Odmawiając przyznania M.W. zasiłku stałego na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64 , poz. 414 ze zm.) Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił, że T.W. (syn skarżącej) nie wymaga stałej ani długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wynika to z orzeczenia o jego niepełnosprawności z dnia 18 września 2003 r. (dołączonego do wniosku). Zdaniem organu nie zostały zatem spełnione przesłanki uprawniające do świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu osoba zaliczona do grona osób niepełnosprawnych powinna posiadać łącznie wskazania wynikające z postanowień art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.

4 Po rozpoznaniu odwołania M.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 19 maja 2004 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Poznania i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wobec wejścia w życie w dniu 1 maja 2004 r. nowej ustawy o pomocy społecznej, zmieniła się podstawa prawna oraz warunki formalne przyznania zasiłku stałego. Mając na uwadze art. 150 ustawy z 2004 r. dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).

5 Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA / Po 752/04. Zdaniem Sądu błędnie przyjęło, iż wejście w życie nowej ustawy o pomocy społecznej uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie przyznania dla T.W. zasiłku stałego. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Sąd wyjaśnił, że art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. przewiduje wygaśnięcie (od dnia 1 maja 2004 r.) decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o dotychczasową ustawę. Nie pozwala to uznać decyzji za niebyłe, gdyż wygaśnięcie wywołuje jedynie skutek na przyszłość - ex nunc. Sąd stwierdził, że nie zdezaktualizował się zatem leżący po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu obowiązek zbadania zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 października 2003 r.

6 Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Kolegium decyzją z dnia 7 grudnia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

7 Na powyższą decyzję skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald. Kolegium, uznając w całości zasadność tej skargi (decyzja z dnia 10 lipca 2007 r.) uchyliło decyzję własną (z dnia 7 grudnia 2006 r.) i jednocześnie ponownie rozpoznało sprawę merytorycznie - utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że zasiłek stały nie mógł zostać przyznany, gdyż w orzeczeniu o niepełnosprawności T.W. nie zawarto wymaganych wskazań, o jakich mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.).

8 Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2007 r., w zakresie w jakim utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 października 2003 r., uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 605/07. Wbrew stanowisku organu Sąd uznał, że zawarcie w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji stanowi w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, który stanowi odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., co jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt P 28/06 stwierdzającego niekontytucyjność art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w zakresie w jakim wyłącza zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 maja 2004 r.).

9 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając między innymi na podstawie art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 28 / 06 z dnia 30 października 2007 r., decyzją z dnia 28 października

10 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia

11 21 października 2003 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest związany wykładnią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zawartą w ostatnim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie kwestionując tej wykładni Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż jednym z warunków formalnych przyznania zasiłku stałego dla T.W. - na okres od dnia 1 października 2003 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. - jest dochód rodziny, który nie powinien przekraczać półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przeprowadzonym w dniu 9 października 2003 r. wywiadem środowiskowym półtorakrotny dochód progowy dla pięcioosobowej rodziny wynosi 2013,00 zł. Tymczasem dochód faktyczny rodziny ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy przewyższa tą kwotę. Według ustaleń Kolegium dochód ten wyniósł netto wraz z dodatkami 2.273,48 zł. (wrzesień 2003 r.).

12 W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2008 r. M.W. podniosła, iż jej mąż utrzymuje rodzinę. Jej zdaniem wskazany przez organ dochód w wysokości [...] zł został błędnie obliczony, a sytuacja dochodowa rodziny uprawnia ją do otrzymania świadczenia (tym bardziej, że otrzymywała je w latach 2002-2003).

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga jest zasadna.

16 Zaskarżona decyzja została oparta między innymi na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414). Przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt P 28/06 stwierdzającego niekontytucyjność art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

17 (w zakresie w jakim wyłącza zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 maja 2004 r.,

18 tj. dniem wejścia w życie nowej ustawy).

19 Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W sprawie nie budziło wątpliwości, iż zostały spełnione przesłanki dotyczące niepełnosprawności T.W. określone w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Kwestię tę przesądził Sąd w wyroku z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 605/07. Wskazania zawarte w tym wyroku wiążą zarówno organy jak i Sąd rozpoznający skargę w tej sprawie (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej: P.p.s.a.).

20 Utrzymując w mocy decyzję odmowną z dnia 21 października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się na przesłance kryterium dochodowego określonej w art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Organ podkreślił, że zasiłek stały przysługuje, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż kryterium dochodowe dla pięcioosobowej rodziny skarżącej wynosi [...] zł. Jednocześnie organ wskazał, że dochód netto rodziny M.W. wyniósł we wrześniu 2003 r. - [...] zł. Zdaniem Kolegium, w tym stanie rzeczy nie było podstaw do przyznania świadczenia.

21 W ocenie Sądu postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób pozwalający na definitywne stwierdzenie, iż w rodzinie M.W. zostało przekroczone kryterium dochodowe. Nie rozważono też w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego.

22 Zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu (faktycznym) decyzji powinien dać temu wyraz, w szczególności wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, iż dochód faktyczny rodziny ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy przewyższa kwotę kryterium dochodowego i wynosi [...] zł. Organ nie wskazał jednak na podstawie jakiego dowodu ustalono tę kwotę, jak też nie odniósł się w ogóle do treści art. 4 ustawy, jak też do definicji dochodu określonej w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

23 Dopiero w toku analizy pełnych akt sprawy dostrzec można, że kwota [...] zł została ustalona na podstawie tabeli płacowej P.W. złożonej przez jego pracodawcę T. Sp. z o.o. (k. 133 akt administracyjnych) i jest równa kwocie zatwierdzonej do przelewu na konto pracownika. Przeprowadzając dowód z powyższego dokumentu Kolegium nie odniosło się w ogóle jego treści oraz nie wyjaśniło, w oparciu o jakie ustalenia kwotę zatwierdzoną pracownikowi do wypłaty uznało za dochód, o jakim mowa w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

24 Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). W tabeli płacowej P.W. za rok 2003 r. wskazano składniki obejmujące jego wynagrodzenie jak i zaliczone do wypłaty ryczałty i zwrot kosztów poniesionych przez pracownika z tytułu używania pojazdów. Zwrot ten wyniósł we wrześniu 2003 r. [...] zł. W ocenie Sądu zwrotu kosztów używania pojazdu nie należało wliczać do dochodu rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Umknęło uwadze organów, że przepis ten stanowi o sumie "dochodów", przez co należy rozumieć kategorię szeroko rozumianych przysporzeń majątkowych, nie zaś zwrotów kwot stanowiących ekwiwalent z tytułu bieżących kosztów poniesionych przez pracownika w związku z wykonywaną pracą. Należy też zaznaczyć, że tzw. kilometrówka została przez ustawodawcę zwolniona z opodatkowania (zob. art. 21 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz, aktualnie, art. 21 ust. 1 pkt 23b). Oznacza to, że również na gruncie prawa podatkowego ustawodawca nie traktuje tego świadczenia na równi z wynagrodzeniem za pracę. Kwoty z tytułu zwrotu kosztów używania przez pracownika pojazdu prywatnego nie zwiększają jego majątku, a jedynie mają na celu wyrównanie bieżących, zwiększonych wydatków poniesionych przez niego w związku z wykonywaną pracą.

25 Zdaniem Sądu organ, ustalając wysokość dochodu rodziny M.W., powinien również przeprowadzić wnikliwą analizę pozostałych składników określonych w tabeli płacowej P.W. Należy bowiem zwrócić uwagę, że kwoty określone w rubryce "do wypłaty" (w tej sprawie dochód rodziny ustalono właśnie w oparciu o tę rubrykę) nie są zbieżne z kwotami, jakie wskazywał pracodawca T. Sp. z o.o. w zaświadczeniach złożonych wcześniej do akt postępowania. W zaświadczeniu z dnia 21 marca 2003 r. pracodawca wskazał, że dochód rodziny z tytułu wynagrodzenia P.W. wynosi [...] zł. Kwota ta stanowiła podstawę do przyznania świadczeń z pomocy społecznej w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 4 kwietnia 2003 r. W zaświadczeniu z dnia 12 sierpnia 2003 r. pracodawca wskazał, że wynagrodzenie w lipcu 2003 r. wyniosło [...] zł. Prezydent Miasta Poznania posłużył się tym zaświadczeniem wydając decyzję z dnia 21 października 2003 r. Tymczasem w tabeli płacowej w miesiącach lutym i lipcu (rubryki "do wypłaty") wskazano odpowiednio wyższe kwoty ([...] zł; [...] zł).

26 Poza dokładnym wyjaśnieniem sposobu ustalenia wysokości dochodu P.W. w świetle definicji dochodu określonej w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.) organ powinien odnieść się również treści decyzji pierwszej instancji. Wymaga tego realizacja zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.; zob. wyrok z dnia 23 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 98/94; publ. Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, Nr 1, s. 11). Nie można zaakceptować sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze - bez szerszego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy - utrzymuje w mocy decyzję przyjmując odmienną przyczynę odmowy świadczenia (przekroczenie kryterium dochodowego). Wymaga zaznaczenia, że w tej sprawie organ pierwszej instancji kryterium dochodowego dla rodziny skarżącej nie zakwestionował (ustalił, iż wynosi ono [...] zł).

27 Mając na względzie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania (art. 77, art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

28 /-/G. Radzicka /-/J. Stankowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska

29 mb