Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r., IV SA/Po 1648/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r., IV SA/Po 1648/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz N. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania N. S. reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...].01.2020 r., nr [...] w sprawie:

3 1. odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J. S. ur. [...].11.2018 r. na okres od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r.,

4 2. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J. S. na okres od [...].11.2019 r. do [...].04.2021 r.,

5 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

6 W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskiem złożonym w dniu [...].06.2019 r. N. S. (dalej także: wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką J. S. ur. [...].11.2018 r. Orzeczeniem z dnia [...].04.2019 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. zaliczył J. S. do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie wydano na okres do dnia [...].04.2021 r. W dokumencie tym wskazano, że istnieje konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz, że istnieje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

7 W dniu [...].07.2019 r. N. S. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że od [...].11.2018 r. do [...].01.2019 r. zasiłek macierzyński wypłacał jej pracodawca, a od [...].02.2019 r. (po ustaniu zatrudnienia) zasiłek macierzyński wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dnia [...].01.2020 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim wypłacanym przez ZUS. Od [...].11.2019 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, ani nie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką.

8 Decyzją z dnia [...].01.2020 r., Burmistrz odmówił N. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J. S. ur. na okres od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r. oraz przyznał prawo do tego świadczenia na okres od [...].11.2019 r. do [...].04.2021 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że N. S. spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...].11.2019 r. do [...].04.2021 r., tj. począwszy od dnia po zakończeniu pobierania zasiłku macierzyńskiego do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Natomiast w związku z niespełnieniem wszystkich warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r. nie zostało przyznane. W okresie od [...].11.2018 r. do [...].11.2019 r. Strona przebywała bowiem na urlopie macierzyńskim i pobierała zasiłek macierzyński.

9 Odwołanie do SKO wniosła N. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając ww. decyzję jedynie w części, tj. w odniesieniu do punktu 1, w którym odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia nie jest wymienione w art. 17 ust. 5 tej ustawy określającym negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J. S. na okres od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

10 SKO przedstawiło regulacje prawne art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; zwana dalej u.ś.r.) i podkreśliło, że podstawowym warunkiem, które musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej. Taka osoba nie może też być zarejestrowana w urzędzie pracy, bo to świadczy o jej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

11 Wśród aktywności wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., jak również wśród przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w cyt. powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie wskazano otrzymywania zasiłku macierzyńskiego. Pomimo tego, że otrzymywanie zasiłku macierzyńskiego po utracie zatrudnienia nie jest wymienione w art. 3 pkt 22 u.ś.r. to należy uznać, że otrzymywanie tego rodzaju zasiłku jest nierozłącznie związane z wcześniejszymi zatrudnieniem osoby i stanowi substytut świadczenia, jakie osoba otrzymywałaby, gdyby nadal pozostawała zatrudniona, o czym świadczy chociażby fakt opłacania za taką osobę składek na ubezpieczenia społeczne oraz fakt, że zarówno osoba pozostająca w zatrudnieniu, jak i osoba otrzymująca opisywany rodzaj zasiłku po ustaniu zatrudnienia, nabywają prawo do tego zasiłku w takim samym wymiarze. Natomiast przesłanką niezbędną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą. Zwrot "w związku" jest tu kluczowy, ponieważ nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia będzie uprawniała do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie taka, która bezpośrednio wiąże się z koniecznością opieki nad dzieckiem.

12 SKO powołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt II SA/Go [...] – stwierdzający, że "Instytucja, jaką jest świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc dla podmiotu opiekującego się osobą niepełnosprawną. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma więc zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Z kolei urlop macierzyński jest uprawnieniem pracownicy, która w trakcie trwania stosunku pracy urodziła dziecko (dział 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy Dz. U z 1998 r. , nr 21 , poz. 94 ze zm. określanej dalej jako k.p.). Ma on służyć przygotowaniu się do porodu, odnowie organizmu pracownicy po porodzie oraz umożliwienie matce nawiązania więzi psychicznej z nowo narodzonym dzieckiem oraz roztoczeniu nad nim opieki w pierwszych miesiącach jego życia (por. A. Świątkowski, Kodeks pracy, Komentarz, C.H. Beck 2012, wydanie 4, s. 845). Uprawnienie do tego urlopu nabywa każda pracownica niezależnie od podstawy prawnej nawiązania stosunku pracy i długości zatrudnienia."

13 Zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie kiedy osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy (wynagrodzenie za pracę) mając na względzie to, że osoba taka nie może w tym okresie wykonywać pracy zarobkowej. Jest on świadczeniem okresowym dla osób pozostających w zatrudnieniu (które powrócą do pracy) ale przysługuje także tym osobom, którym umowa o pracę wygasła z dniem urodzenia dziecka (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...].09.2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...]). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku w sprawie II SA/Go [...]: "W okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego (a tym samym również korzystania z zasiłku macierzyńskiego) w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu, czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem okres ten w zasadzie wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej, której nie może ona podjąć, nie tracąc wynikających z tego urlopu uprawnień. Wprawdzie ustawodawca pozostawia pracownicy decyzję co do korzystania z tego uprawnienia, a jej wybór oznacza rezygnację ze świadczenia pracy, w istocie jednak nie prowadzi do rozwiązania stosunku pracy, zaś służy umożliwieniu jej sprawowania osobistej opieki i nawiązaniu więzi psychicznej z nowo narodzonym dzieckiem. Z powyższych rozważań wynika, iż zasiłek macierzyński związany jest zatem co do zasady z pozostawaniem w stosunku pracy, przy czym przysługuje on również mimo rozwiązania tego stosunku po zajściu przez pracownicę w ciążę. (...) Ponadto istotne znaczenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma powołany art. 177 § 4 k.p., z którego wynika, że mimo niepozostawania formalnie w stosunku pracy okres pobierania zasiłku macierzyńskiego wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze."

14 Przyjmuje się, że ,.okres pobierania zasiłku macierzyńskiego" to okres odpowiadający okresowi urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego, a więc oznacza to w sposób jednoznaczny taki okres, który jako "okres odpowiadający" urlopowi związanemu z zatrudnieniem jest tym samym okresem wyłączającym możliwość uznania, że w tym okresie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne związane z rezygnacją z pracy lub niemożnością jej podjęcia.

15 Wnioskodawczym przedłożyła orzeczenie z dnia [...].04.2019 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., którym zaliczono J. S. do osób niepełnosprawnych, ze wskazaniami, że dziecko wymaga: konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomoc} innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie wydano na okres do dnia [...].04.2021 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że dla Pani N. S. ustalono prawo do zasiłku macierzyńskiego od [...].11.2018 r. do [...].11.2019 r., przy czym od [...].11.2018 r. do [...].01.2019 r. zasiłek macierzyński wypłacał pracodawca, a po ustaniu zatrudnienia, czyli od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r. zasiłek macierzyński wypłacał ZUS.

16 W świetle przedstawionego powyżej stanowiska sądów administracyjnych pobieranie zasiłku macierzyńskiego jest okolicznością wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego - w ocenie Kolegium - prawidłowo rozstrzygnął organ I instancji odmawiając przyznania tego świadczenia na okres od [...].02.2019 r. do [...].11.2019 r.

17 Decyzja SKO zaskarżona została przez wnioskodawczynię, zastępowaną przez fachowego pełnomocnika, do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.

18 Decyzji zarzucono:

19 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego w spornym okresie zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony,

20 2) naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony,

21 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że skoro skarżąca nabyła prawo do zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia, to nie pozostaje w sytuacji, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem,

22 4) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że skoro skarżąca uzyskiwała dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego, to nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy warunek taki nie wynika z treści w/w przepisu,

23 5) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 i art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego mieści się w katalogu negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

24 6) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art.17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że skarżąca nie spełnia pozytywnych przesłanek do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w spornym okresie,

25 7) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 177 § 4 k.p. w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwą interpretację i niezasadne przyjęcie, że okres pobierania zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia z powodu wliczania go do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze jest tożsamy z pozostawaniem w zatrudnieniu w rozumienie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

26 Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pkt.1, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

27 W skardze podniesiono także, że stosunek pracy wnioskodawczyni wygasł z dniem [...].01.2019 r., przez co świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane począwszy od dnia [...].02.2019 r.

28 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

30 Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

31 W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

32 W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

33 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką.

34 Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi:

35 "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

36 1) matce albo ojcu,

37 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

38 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

39 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

40 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

41 Świadczenie pielęgnacyjne z powołanego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w ust. 5 powołanego przepisu:

42 "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

43 1) osoba sprawująca opiekę:

44 a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

45 b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

46 2) osoba wymagająca opieki:

47 a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

48 b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

49 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

50 4) (uchylony);

51 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

52 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

53 Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, W. 2003, s. 846.)

54 Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, W. 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania.

55 Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej.

56 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt I OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt I OSK [...], zob. także wyrok NSA z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA).

57 Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku w sprawie IV SA/Po [...], że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym okresie czasu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie kiedy osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy (wynagrodzenie za pracę) mając na względzie to, że osoba taka nie może w tym okresie wykonywać pracy zarobkowej. Jest on świadczeniem okresowym dla osób pozostających w zatrudnieniu ( które powrócą do pracy) ale przysługuje także tym osobom, którym umowa o pracę wygasła. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaakcentował, że instytucja, jaką jest świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc dla podmiotu opiekującego się osobą niepełnosprawną. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma więc zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Z kolei urlop macierzyński jest uprawnieniem pracownicy, która w trakcie trwania stosunku pracy urodziła dziecko i ma służyć przygotowaniu się do porodu, odnowie organizmu pracownicy po porodzie oraz umożliwienie matce nawiązania więzi psychicznej z nowo narodzonym dzieckiem oraz roztoczeniu nad nim opieki w pierwszych miesiącach jego życia

58 Świadczenie w postaci zasiłku macierzyńskiego ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy kobiety albo innym stosunkiem z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Dz. U z 2020 r., poz. 266), zapewniając jej utrzymanie w okresie, który zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma służyć zarówno jej rekonwalescencji jak i sprawowaniu opieki nad nowonarodzonym dzieckiem, zwalniając ją w tym okresie ze świadczenia pracy. Oznacza to, że w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego (a tym samym również korzystania z zasiłku macierzyńskiego) w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu, czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem okres ten w zasadzie wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej. Bez znaczenia pozostaje tu – w ocenie Sądu – akcentowana przez skarżącą okoliczność braku formalnego zakazu podejmowania pracy w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Nie zmienia on bowiem charakteru instytucji zasiłku, który ze swej natury ma umożliwić opiekę nad dzieckiem poprzez stworzenie możliwości niepodejmowania aktywności zawodowej.

59 W okresie otrzymywania zasiłku macierzyńskiego, nawet po ustaniu stosunku pracy, nie można otrzymywać równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem w istocie nie może tu zaistnieć przesłanka "niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

60 Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza wadliwość zaskarżonej decyzji. Formułując jej rozstrzygnięcie SKO przeoczyło jedynie częściowe zaskarżenie decyzji organu I instancji, tj. co do jej punktu 1. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji okoliczność ta jednoznacznie wynika, nie znajduje jednak swego odzwierciedlenia w sentencji decyzji. Oznacza to, że SKO naruszyło zasadę skargowości (zasadę związania żądaniem strony wszczynającym postępowanie, tu: odwoławcze) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż z rozstrzygnięcia decyzji wynika, że przeprowadziło kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji w zakresie wykraczającym poza żądanie (odwołanie) strony, które w niniejszej sprawie w sposób jasny i w pełni dopuszczalny (a więc i skuteczny) ograniczało się tylko do tej części decyzji, która dotyczyła odmowy przyznania świadczenia. Skutkuje to zresztą kolejna wadliwością: uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczy tylko kwestii odmowy świadczenia mimo, że formalnie decyzja SKO rozstrzygnęła o decyzji organu I instancji w całości. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że dla poprawności decyzji administracyjnej niezbędnym jest, aby pomiędzy jej podstawowymi elementami (art. 107 § 1 k.p.a.), jak podstawą prawną, rozstrzygnięciem czyli osnową oraz uzasadnieniem prawnym i faktycznym istniała wewnętrzna spójność. Osnowa decyzji stanowi jej rozstrzygniecie, natomiast uzasadnienie decyzji ma jedynie wyjaśnić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Zatem brak spójności między osnową a uzasadnieniem świadczy o wadliwości decyzji (por. wyroki w sprawach IV SA/Gl [...], I SA/Wa [...], IV SA/Po [...]).

61 W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go [...] (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol [...] (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa [...], LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke [...], LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po [...], LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr [...], LEX nr 1139507). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że SKO nie odniosło się do zarzutu sformułowanego w końcowym fragmencie odwołania, a dotyczącego daty początkowej spornego okresu nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz datę te określił jako [...] lutego 2019 r., nie uzasadniając tego jednak w żaden sposób, w odwołaniu podniesiono, że świadczenie winno być przyznane od [...] lutego 2019 r. (takie twierdzenie zawarte tez zostało w treści skargi do WSA). Organ II instancji do powyższej kwestii w ogóle się nie odniósł.

62 Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

63 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi stawkę opłat za czynności adwokata (pkt 2. sentencji wyroku).

64 Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.