Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1444/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1444/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], odmawiającej, we wznowionym postępowaniu, uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków jednorodzinnych z usługą – przedszkole/żłobek, drogami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],, Obr. [...] położonych w P. przy ul. [...].

3 Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

4 Na wniosek I. Ś. i J. Ś., Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2018 r., nr aktualny [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia.

5 W dniu [...] sierpnia 2019 r. postępowanie to zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta P., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

6 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek swój uzasadnili tym, że wśród działek sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się działki o nr ewid. [...] i [...], a nieruchomości zapisane w księgach wieczystych obejmujących ww działki są współobciążone ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz działki wnioskodawców w postaci służebności gruntowej. W ocenie organu wniosek ten należało uznać za niezasadny, bowiem I. Ś. i J. Ś. nie mogą być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., albowiem nie są oni właścicielami żadnej z działek, na terenie których planowana jest inwestycja, a także działek przylegających bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Wśród działek sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się działki o nr ewid. [...] i [...]. Działki te są współobciążone ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz działki I. Ś. i J. Ś. w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Skoro służebność gruntowa dotyczy działki ewidencyjnej, która nie przylega bezpośrednio do działek terenu inwestycji, nie można mówić, że wnioskodawcom przysługuje prawo rzeczowe do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji).

7 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. Ś. i J. Ś., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art.151 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy istniała przesłanka do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2018 r. na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art.74 ust.3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie......poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że podmioty którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nie są stronami postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. W tak zakreślonych granicach zaskarżenia wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

8 Po rozpoznaniu odwołania, SKO w P. [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]

9 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W ocenie organu, w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której postępowanie nadzwyczajne musi być zakończone już po pierwszym etapie postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki wznowieniowej, wskazywanej przez skarżącego i stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania, tj. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący zawnioskował bowiem o wznowienie postępowania z uwagi na to, że bez własnej winy został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2019 r. ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków jednorodzinnych z usługą – przedszkole/żłobek, drogami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Udział strony w postępowaniu rozumieć należy jako udział w czynnościach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dalej organ wskazał, że decyzja, wzruszenia żąda skarżący, jest decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, o jakiej mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.; dalej: ustawa). Zgodnie z brzmieniem art. 74 ust. 3a ustawy w wersji (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W aktualnym brzmieniu, obowiązującym po nowelizacji ustawy od 24 września 2019 r., stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. W oparciu zatem o powołany art. 74 ust. 3a ustawy należy ustalać kto jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem bezspornym jest, że skarżący nie jest wnioskodawcą w sprawie zakończonej decyzją środowiskową, ani nie legitymuje się też tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak wynika z akt sprawy skarżący są właścicielami działki nr [...], położonej w dalszej odległości od terenu inwestycji. Skarżącym jako właścicielom działki nr [...] przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] wraz z prawem przeprowadzenia mediów. Bezsporne jest, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy skarżącym nie przysługuje prawo własności do działek przylegających bezpośrednio do ternu inwestycji, a jedynie służebność gruntowa przejazdu i Przechodu do działki stanowiącej ich własność tj. działki nr [...], to do uznania ich za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji nie wystarczy samo wskazanie tego prawa. Do uznania za stronę postępowania w rozumieniu art.74 ust.3a u.o.i.ś. istotny jest także przebieg tej służebności. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. – [...] pod nr KW [...], służebność polega na prawie przejazdu i przechodu wyłącznie przez działkę nr [...] wraz z prawem przeprowadzenia mediów. Służebność nie obejmuje zatem prawa Przechodu i przejazdu przez teren działek nr [...] i [...] (dróg), przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Działka nr [...], którą obejmuje ograniczone prawo rzeczowe, nie przylega do terenu inwestycji. Z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku realizacji przedsięwzięcia na nieruchomości tej zostały przekroczone standardy jakości środowiska. Działka ta nie znajduje się także w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem tj. drogą. W związku z tym skarżącym nie przysługuje status strony w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

10 Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. Ś. reprezentowany przez pełnomocnika, zgłosił zarzuty tożsame co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art.151 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy istniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz naruszenie art.74 ust.3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że podmioty którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nie są stronami postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. W tak zakreślonych granicach zaskarżenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi szeroko uargumentował zasadność zgłoszonych zarzutów.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

14 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

15 Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w P. z dnia [...] listopada 2019 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., odmawiającej, we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków jednorodzinnych z usługą – przedszkole/żłobek, drogami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],, Obr. [...] położonych w P. przy ul. [...].

16 Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Samo wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. W. 1962, s. 230).

17 W przedmiotowej sprawie skarżący wywodzi, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. jest obarczone kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem zostało wydane bez zapewnienia mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

18 Na samym początku zauważenia wymaga, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., został w tym przypadku dochowany. Trafnie zatem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. wznowił postępowanie.

19 Rozpoznając tak zakreślony przedmiot sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienia postępowania odnosi się do przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia, co następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd [...]). Dlatego też organy obu instancji oceniając zasadność wniosku o wznowienie postępowania, prawidłowo przystąpiły do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, a mianowicie, czy wnioskodawcy posiadali interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Oba organy stanęły na stanowisku, że skarżący nie posiadają interesu prawnego i w związku z tym nie powinni być stroną powyższego postępowania, zaś skarżący stoi na stanowisku przeciwnym.

20 Zdaniem Sądu rację mają organy. Zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405; dalej: ustawa środowiskowa), stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 9 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712) zmieniono art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej w sposób następujący: stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: (1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; (2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W ocenie Sądu zauważyć jednak należy, że skoro ostateczna decyzja, której wznowienia domaga się skarżący, została wydana pod rządami przepisu art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej w brzmieniu z daty [...] października 2018 r., to przepis w tym brzmieniu winien mieć zastosowanie w sprawie. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr [...], celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego (gdyż tak należy rozumieć zwrot: "zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem") i czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu.

21 W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków jednorodzinnych z usługą - przedszkole/żłobek, drogami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną planowane jest na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] położonych w P. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący i odwołująca są właścicielami działki nr [...], położonej w dalszej odległości od terenu inwestycji, dla której prowadzona jest KW [...] Wnioskodawcom, jako właścicielom działki nr [...] przysługuje ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] wraz z prawem przeprowadzenia mediów. Wnioskodawcy nie są właścicielami żadnej działki na których planowana jest inwestycja ani właścicielami żadnej działki przylegającej bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji. Z terenem inwestycji sąsiadują działki nr [...] i [...]. Działki te są obciążone ograniczonym prawem rzeczonym na rzecz działki wnioskodawców w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...].

22 Do uznania ich za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie wystarczy samo wskazanie tego prawa. Do uznania za stronę w rozumieniu art. 74 st. 3a u.o.i.ś. istotny jest także przebieg tej służebności. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - [...] pod nr [...], służebność polega na prawie przejazdu i przechodu wyłącznie przez działkę nr [...] wraz z prawem przeprowadzenia mediów. Służebność nie obejmuje zatem prawa przechodu i przejazdu przez teren działek nr [...] i [...] (dróg), przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji.

23 Zatem działka nr [...], którą obejmuje ograniczone prawo rzeczowe, nie przylega do terenu inwestycji. Z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku realizacji przedsięwzięcia na nieruchomości tej przekroczone zostałyby standardy jakości środowiska. Działka ta nie znajduje się także w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem tj. drogą. W konsekwencji zasadnie uznał organ I instancji, że ze względu na przebieg ww. służebności skarżącemu nie przysługuje status strony w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

24 W tym miejscu dodatkowo wskazać należy, że skarżący nie wykazał w skardze, że przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek znaczący sposób ograniczy możliwość zagospodarowania którejś z jego nieruchomości, a zatem, że dawałoby mu to legitymację do bycia stroną w postępowaniu środowiskowym. Chodzi tu zarówno o możliwość zarówno rzeczywistą jak i potencjalną (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK [...]). Przywołane przez nich zarzuty oraz argumentacja na ich poparcie, okazały się całkowicie niezasadne. Powyższe oznacza więc, że zarzuty podniesione w skardze oraz w uzasadnieniu skargi, są niezasadne.

25 Reasumując, zdaniem Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

26 Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.