Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r., IV SA/Po 1183/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r., IV SA/Po 1183/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann /spr./ WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013r. sprawy ze skargi M. N., P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla rodziny zastępczej na utrzymanie domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]

Uzasadnienie

2 Dnia [...] lipca 2012 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek M. N., z tej samej daty, o pomoc finansową w ponoszeniu kosztów utrzymania domu (w którym funkcjonuje zawodowa rodzina zastępcza) za okres od 25 stycznia 2012 r. do 29 czerwca 2012 r. Do wniosku załączono faktury dokumentujące poniesione koszty.

3 Decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta") - działając na podstawie art. 83 ust. 2, art. 86, art. 88 ust. 1 i 4 oraz art. 89 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, z późn. zm.; dalej: "ustawa o wspieraniu rodziny", w skrócie "u.wsp.rodz.") - odmówił przyznania M. i P. N. (dalej: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), zawodowej rodzinie zastępczej, wnioskowanej pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego w okresie od 25 stycznia do 29 czerwca 2012 r.

4 W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 2 u.wsp.rodz., rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez taką rodzinę na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2 u.wsp.rodz., umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Dalej Starosta wyjaśnił, że na podstawie cytowanego przepisu obliczył wysokość udokumentowanych kosztów poniesionych przez wnioskującą rodzinę na utrzymanie domu jednorodzinnego w przedmiotowym okresie, wynoszącą 2.936,07 zł, oraz średni miesięczny koszt utrzymania domu jednorodzinnego przypadający na osobę uprawnioną do świadczenia, który zgodnie z przedstawioną w uzasadnieniu decyzji kalkulacją wyniósł 83,89 zł. Jako bardzo dobrą Starosta ocenił sytuację materialną i finansową rodziny. Wyliczył, że jej średni miesięczny dochód wynosi 8.593,18 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 1.227,60 zł, a w przypadku niepełnosprawnych M. K. i P. K. - odpowiednio 1.468,70 zł i 1.427,60 zł. Zważywszy, że ustawodawca określił wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej na kwotę nie niższą niż 1.000,00 zł, to, w ocenie I instancji, miesięczny dochód w wysokości 1.227,60 zł na osobę, jakim dysponują Wnioskodawcy, jest wystarczający, aby pokryć średnie miesięczne koszty w wysokości 83,89 zł na osobę, związane z utrzymaniem domu jednorodzinnego. Z tego względu Starosta odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, wyrażając jednocześnie przekonanie, że fakt ten nie wpłynie negatywnie na jakość wykonywanej pracy.

5 Od opisanej decyzji odwołanie złożyli Wnioskodawcy. Ocenili, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, gdyż poprzednia decyzja, z [...] kwietnia 2012 r., była pozytywna przy tych samych zarobkach Skarżących. Zaznaczyli, że odmowna decyzja nie wpłynie negatywnie na jakość wykonywanej pracy, ale na pewno wpłynie negatywnie na jakość utrzymania domu.

6 Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 ust 1 [powinno być "pkt 1" - uw. Sądu] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.: dalej: "k.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

7 Uzasadniając, SKO oceniło stan faktyczny sprawy jako niesporny. Stwierdziło, że organ I instancji wyjaśnił wyczerpująco sytuację faktyczną i prawną w przedmiotowej sprawie, prawidłowo obliczył średni miesięczny koszt utrzymania domu jednorodzinnego przypadający na osobę uprawnioną do świadczenia. SKO wyjaśniło, że z dniem 08 czerwca 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 579). Jej mocą m.in. został uchylony ustęp 3 w art. 83 u.wsp.rodz., który stanowił, że środki finansowe, o których mowa w art. 83 ust. 2 Starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli zasadność przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. SKO oceniło, że w obecnym stanie prawnym przyznanie świadczenia określonego w art. 83 ust. 2 u.wsp.rodz. ma charakter fakultatywny - organ może przyznać to świadczenie, lecz nie musi, jeżeli dojdzie do przekonania, że nie wymaga tego sytuacja faktyczna. SKO oceniło, że organ I instancji wyjaśnił wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności sprawy, dokonał także prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego.

8 Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Wnioskodawcy. Ocenili, że decyzje wydane w sprawie są niezgodne z prawem. Wyjaśnili, że pierwszy raz wniosek na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego złożyli w dniu [...] marca 2012 r., za okres rozliczeniowy styczeń-marzec 2012 r., i otrzymali decyzje pozytywną. Drugiego wniosku, z [...] lipca 2012 r., dotyczą zakwestionowane decyzje. Skarżący zarzucili, że organ I instancji nie określił wysokości, która decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia. W decyzji z [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji wyliczył dochód rodziny na osobę w wysokości 1.315,46 zł, i Skarżący nie rozumieją, dlaczego otrzymali pomoc finansową gdy mieli wyższy dochód, podczas gdy teraz dofinansowania odmówiono. Zaznaczyli, że w roku 2012 świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej wyniosło 1000 zł oraz 1200 zł, jeżeli dziecko jest niepełnosprawne, podczas gdy przez kilka lat do grudnia 2011 r. świadczenie to wynosiło odpowiednio 658,80 zł i 911, 70 zł.

9 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

11 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

12 Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącym, tworzącym zawodową rodzinę zastępczą, pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, we wnioskowanym okresie.

13 Sąd podziela stanowisko SKO, że stan faktyczny sprawy jest pomiędzy stronami niesporny. W ocenie Sądu został on przez organy w niezbędnym zakresie i w sposób prawidłowy wyjaśniony.

14 Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji naruszyły jednak prawo materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.)

15 SKO trafnie podkreśliło fakt zmiany stanu prawnego, do jakiej doszło pomiędzy jednym a drugim wnioskiem Skarżących – że mianowicie z dniem 08 czerwca 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa zmieniająca z 2012 r."). Ustawa ta m.in. uchyliła ustęp 3 w art. 83 u.wsp.rodz., który stanowił, że środki finansowe, o których mowa w art. 83 ust. 2 u.wsp.rodz., starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2 u.wsp.rodz., oraz jeżeli zasadność przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Uszło jednak uwadze organów administracji, że tą samą ustawą zmieniającą z 2012 r. dodano (w art. 1 pkt 39) do ustawy o wspieraniu rodziny przepis przejściowy – art. 232b o następującej treści:

16 "1. Do dnia 31 grudnia 2014 r. na wniosek rodziny zastępczej zawodowej, w której przebywa więcej niż 3 dzieci starosta:

17 1) zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich albo

18 2) przyznaje środki finansowe, o których mowa w art. 83 ust. 2, jeżeli zasadność przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.

19 2. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, starosta, na wniosek rodziny, może przyznać łącznie.

20 3. Do osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przepisy art. 64 ust. 3-6 stosuje się odpowiednio."

21 Sąd ocenia, że redakcja art. 232b ust. 1 pkt 2 u.wsp.rodz., tj. sformułowanie: "przyznaje środki finansowe", wyklucza uznaniowość organu. Jeżeli więc rodzina zastępcza zawodowa spełni przesłanki wskazane przez ustawodawcę, Starosta nie może odmówić przyznania środków finansowych, o których mowa w art. 83 ust. 2 u.wsp.rodz.

22 Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w okresie, którego dotyczy wniosek, w rodzinie zastępczej zawodowej, tworzonej przez Skarżących, zapewniana była opieka i wychowanie 4 dzieci, zatem organ winien uwzględnić dyspozycję cytowanego art. 232b u.wsp.rodz. Fakt nie powołania tego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji oraz brak w aktach administracyjnych sprawy opinii organizatora pieczy zastępczej, wymaganej w świetle art. 232b ust. 1 pkt 2 u.wsp.rodz., świadczy, iż przepis ten został przez organy obu instancji pominięty.

23 Opisane naruszenie prawa materialnego stanowiło samodzielny powód do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

24 W związku z powyższym Sąd jedynie ubocznie wskazuje, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.wsp.rodz. rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Z akt administracyjnych sprawy, w tym zwłaszcza z uzasadnienia decyzji Starosty, wynika, że rodzinę zastępczą zawodową stanowią oboje Skarżący. Zatem stronami postępowania o pomoc finansową w ponoszeniu kosztów utrzymania domu jednorodzinnego, w którym funkcjonuje taka rodzina, są oboje małżonkowie. W konsekwencji, organ I instancji powinien doręczyć swoją decyzję obu osobom stanowiącym rodzinę zastępczą, pomimo tego, że wniosek podpisała tylko Skarżąca. Tymczasem z naruszeniem przepisów postępowania Starosta doręczył decyzję jedynie Wnioskodawczyni. SKO tylko częściowo wyeliminowało ten błąd, bowiem swoją decyzję doręczyło jedną przesyłką adresowaną do obojga małżonków, zamiast do każdego z nich z osobna.

25 Mając wszystko to na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając obie wydane w sprawie decyzje.

26 Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona – jako decyzja odmowna – przymiotu wykonalności.