Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 1036/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 1036/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz B. i J. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w P. przy al. W. 47.

3 Z treścią decyzji nie zgodziła się H. W. która wniosła w przepisanym terminie odwołanie. Skarżąca wskazała, iż planowana decyzja może zniszczyć dorobek dwóch pokoleń. Ponadto wniosła o zmianę położenia wejścia do planowanego budynku, bowiem budynek może ograniczyć dostęp światła i powietrza do jej nieruchomości. W ocenie odwołującej inwestycja będzie generowała hałas i spaliny.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. w ocenie Kolegium Organ I instancji zbadał czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono również zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi.

5 W toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy jak i analiza urbanistyczna tekstowa. Sporządzono w tej sprawie obszar analizowany, obejmujący obszar o wielkości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. nie mniej niż 50 metrów. W tej sprawie wyznaczono do analizy obszar obejmujący promień 51 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, jest to odległość równa trzem szerokościom frontowej granicy terenu ( 3x 17m ).

6 Organ I instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ulic P., Ż. i al. W.. Obszar ten stanowi zwarty jednorodny zespół zabudowy mieszkaniowej. W poddanym analizie obszarze występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i małej wielorodzinnej, uzupełniona budynkami gospodarczymi i garażowymi. Budynki mieszkalne posiadają wysokość ok. 12 metrów, zróżnicowane dachy ( zarówno płaskie, jak i strome ), średni wskaźnik zabudowy wynosi 25%. Projektowany wskaźnik wynosi 35%. Organ pierwszej instancji wskazał, iż działka sąsiednia przy al. W. [...] (działka odwołującej) zabudowana jest w 39,1%, przy ul. P. [...] wskaźnik ten wynosi 36,4%, natomiast przy ul. P. [...] - 34,8%. Z tego względu, organ I instancji korzystając z możliwości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zastosował § 5 ust. 2, który dopuszcza możliwość określenia innego wskaźnika uwzględniając kontekst urbanistyczny. Tak określony wskaźnik nie tylko nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, ale pozwoli na realizację reprezentacyjnego budynku o wysokich standardach architektonicznych, co jest szczególnie istotne z uwagi na położenie inwestycji na obszarze dzielnicy S. Budynki mieszkalne zlokalizowane są we frontowych granicach działek, w odległości 6m, 8m i 13,5 od linii rozgraniczającej ulicę. Ponieważ we wniosku nie określono tego parametru, organ pierwszej instancji, po sporządzeniu analizy urbanistycznej ustalił, iż w omawianym przypadku istnieje możliwość określenia tej linii w odległości 8 metrów od linii rozgraniczającej ulicę stanowiąc tym samym przedłużenie linii zabudowy budynku.

7 W myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami przywołanej ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

8 Kolegium zwróciło uwagę skarżącej na pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 upzp jest ochrona ładu przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 ). Na gruncie wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 pkt 1 jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny rozumiany, jako ochrona istniejącego stanu zabudowy.

9 W ocenie Kolegium Organ I instancji w przedmiotowej sprawie wykazał, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję, cechy oraz parametry obiektów występujących w obszarze analizowanym, spełnia łącznie wszystkie wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

10 Skargę na powyższą decyzję wywiodła H. W., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W ocenie Skarżącej linia zabudowy planowanej inwestycji (8m) spowoduje przesunięcie wyższego i dłuższego projektowanego budynku w kierunku ogrodów, co spowoduje utratę widoków zieleni. Nadto zdaniem Skarżącej organy niewłaściwie usytuowały wejście i podjazd do projektowanego budynku z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W uzupełnieniu skargi z dnia 05.09.2012 r. Skarżąca zarzuciła SKO nie odniesienie się do arbitralnego i nieuzasadnionego sposobu określenia przez organ I instancji wielkości powierzchni zabudowy działki stanowiącej 35%.

11 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

14 Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. dalej jako- u.p.z.p.). Jak wynika z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowania i warunków jego zabudowy następuje, co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niemniej, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w razie braku planu miejscowego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla danego terenu następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy.

15 Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter i zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie prowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588).

16 Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

17 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

18 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

19 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

20 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

21 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

22 Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

23 Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

24 Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54)

25 Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy.

26 Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających z ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną w sposób pozwalający na ustalenie parametrów nowej zabudowy.

27 Linia zabudowy wyznaczona została jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - zgodnie z zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia. Budynki mieszkalne zlokalizowane są we frontowych granicach działek, w odległości 6m, 8m i 13,5 od linii rozgraniczającej ulicę. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji ustalił, iż w omawianym przypadku istnieje możliwość określenia tej linii w odległości 8 metrów od linii rozgraniczającej ulicę. Szerokość elewacji frontowej, wysokość obiektu oraz formę dachu ustalono wprost według zasad określonych w rozporządzeniu jako kontynuację zabudowy na działce graniczącej z terenem inwestycji.

28 Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony jako maksymalnie 35%, a więc powyżej średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (25%), co jest dopuszczalne (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) i znajduje oparcie w przeprowadzonej analizie. Za przyjęciem takiego wskaźnika przemawia fakt, iż działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie mają wyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy: działka przy al. W. [...] (działka odwołującej) zabudowana jest w 39,1%, przy ul. P. [...] wskaźnik ten wynosi 36,4%, natomiast przy ul. P. [...] - 34,8%. Zarówno organ I jak i II instancji wyjaśnił dlaczego wyznaczono taki wskaźnik zabudowy, co czyni niesłusznym zarzut skargi jakby organy się do tej kwestii nie odniosły.

29 Ponadto Sąd wskazuje, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest podawane w maksymalnej wielkości. Jednakże ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.

30 Wbrew zarzutom Skarżącej organ I instancji odniósł się w swojej decyzji do faktu, iż wnioskowane działki położone są na terenie dzielnicy willowej S., wpisanej do rejestru zabytków i objętej ochroną konserwatorską. Organ podkreślił, iż nowy budynek powinien być dostosowany wysokością, gabarytami i formą architektoniczną do zabytkowej zabudowy al. W.. Na uwagę zasługuje fakt, iż postanowieniem z dnia [...].03.2012 r. nr [...]Miejski Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji. Projekt został również poddany uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w trybie art. 106 kpa.

31 Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji winien zostać sporządzony w toku postępowania, ponieważ stanowi on podstawę uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy. W omawianej sprawie projekt decyzji został sporządzony w toku postępowania, przez osobę posiadającą uprawnienia mgr inż. arch. Z.C.-G. [...] (k. 78 akt adm.).

32 Odnośnie zarzutu naruszenia prawa do korzystania ze swojej własności, Sąd wyjaśnia, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związanego z rodzajem zabudowy na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz przypuszczenie, że będzie ona w taki czy inny sposób uciążliwa, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (tak: wyrok z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1186/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok NSA z 20 października 2010 r. II OSK 1643/09).

33 Ponadto Sąd wyjaśnia skarżącej, że jej obawy w kwestii "utraty widoków zieleni" czy zacienienia działki będzie mogła zgłaszać - powołując się na rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie - w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazać też należy skarżącej, że w obecnym stanie prawnym dla projektowania i realizacji inwestycji na własnej działce nie jest już wymagana zgoda sąsiada, o ile inwestycja jest zgodna z przepisami, a przede wszystkim warunkami technicznymi budynków i ich usytuowania. Decyzja ta określa jedynie rodzaj zabudowy, jaki może się znajdować na pewnej, konkretnej nieruchomości. Dlatego ma ona charakter wyłącznie informacyjny i nie daje jeszcze podstawy do przystąpienia do realizacji opisanej w niej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) przystąpienie do wykonania danego przedsięwzięcia wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, które wymaga z kolei w świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tejże ustawy wykazania się posiadaniem (1) decyzji o warunkach zabudowy oraz (2) prawem do dysponowania działką na cele budowlane.

34 Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że działania organów administracji publicznej były w przedmiotowej sprawie prawidłowe, zaś zarzuty podnoszone w skardze nie znalazły potwierdzenia.

35 W tym stanie rzeczy Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł więc podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

36 MZ