Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., II SA/Po 868/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., II SA/Po 868/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś. odmówiono M. L. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. L..

3 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L..

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a następnie wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związki małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mąż M. L. – B. L. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podkreśliło Kolegium, w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów, wskazujących, że nie jest on zdolny do opieki nad żoną – jedynym dokumentem jest zaświadczenie lekarza rodzinnego, mające potwierdzać fakt niezdolności do opieki nad żoną.

5 Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. L., podnosząc zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również naruszenia przepisów proceduralnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazując, że powinna mieć możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia.

6 Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

8 Skarga okazała się zasadna.

9 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

10 Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

11 Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. o odmowie przyznania skarżąćej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. L..

12 W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż M. L. – w dacie złożenia wniosku przez skarżącą - pozostawał w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "K.p.a.").

13 Zaprezentowane przez organy administracji publicznej stanowiska opiera się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 437/20; z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20, Baza NSA).

14 Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jego współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK [...], Baza NSA). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

15 W kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w procesie wykładni prawa bowiem sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12, Baza NSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

16 Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. A skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest, w ocenie Sądu, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) – że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, Baza NSA).

17 Sąd zwraca uwagę, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako: "KRO"), w szczególności art. 23, art. 27 i art. 130 KRO, a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 385/21; z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 96/21, z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 193/21; z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 199/21, Baza NSA).

18 W świetle dotychczasowych uwag, organy obu instancji niezasadnie – bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy maż M. L. była w stanie taką opiekę sprawować. Organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, w szczególności nie zgromadził w tej materii żadnego materiału dowodowego.

19 Sąd zwraca uwagę, że podczas sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że B. L. jest po dwóch zawałach oraz po operacji na przepuklinę. Już powyższe okoliczności budzi wątpliwości, czy jest on zdolny do sprawowania opieki nad żoną, na co wskazują zasady doświadczenia życiowego. Co więcej, należy mieć również na uwadze jego zaawansowany wiek, który uprawnia go do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Powyższe oznacza, że ustawodawca traktuje osoby powyżej 75 roku życia na równi z osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi opieki i pomocy innych osób oraz niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Nieracjonalne jest zatem przyjmowanie domniemania, że takie osoby mogą sprawować opiekę nad inną osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.

20 W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego – to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do przedwczesnej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez dokonania oceny możliwości sprawowania opieki nad M. L. przez jej męża.

21 Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzą postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia stanu B. L. pod kątem możliwości sprawowania przez nią samodzielnej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

22 W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.