Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Po 852/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Po 852/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 7 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 6 września 2022 r., [...], w sprawie odmowy przyznania odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką I. M..

3 Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

4 Wnioskiem złożonym w dniu 22 sierpnia 2022 r. A. J. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad krewną I. M.. Do wniosku zostało dołączone między innymi orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 15 listopada 2012 r., nr [...], w którym I. M. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 października 2012 r. Ponadto dołączono orzeczenie o niepełnosprawności S. M. – męża I. M. – z dnia 8 grudnia 2016 r., którym został on zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Załączono także dwa oświadczenia A. J. oraz oświadczenie I. M.. Z oświadczeń tych wynika, że A. J. od 19 sierpnia 2021 r. jest zarejestrowana jako bezrobotna,, od 19 sierpnia 2022 r. bez prawa do zasiłku, od 1 września 2022 r. opiekuje się swoja krewną I. M. codziennie po około 6 godzin dziennie, wcześniej jeździła do niej raz w tygodniu. Wnioskująca pierze, sprząta, gotuje, robi zakupy, wychodzi na spacer z psem, pomaga w czynnościach higienicznych (mycie i kąpanie), zalatwia wizyty lekarskie i wykupuje leki. I. M. nie ma własnych dzieci .

5 Decyzją z dnia 6 września 2022 r., [...], Wójt Gminy R. odmówił przyznania A. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką I. M..

6 W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż I. M. jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem S.M., który również posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. I. M. nie ma własnych dzieci. Opiekę nad nią sprawuje A. J..

7 Następnie przytoczono treść art. 17 ust 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej "u.ś.r."). W konkluzji Wójt stwierdził, że pomimo sprawowania opieki przez A. J. nad niepełnosprawną ciotką świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

8 Pismem z dnia 6 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. J. odwołała się od decyzji organu i instancji, podnosząc, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad schorowaną ciotką, do której przyjeżdża codziennie i opiekuje się nią 6 godzin dziennie.

9 Decyzją z dnia 7 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta.

10 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi być obciążona ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby, nad którą sprawuje opiekę. Brak ustawowego obowiązku alimentacyjnego, według przeważającego stanowiska w orzecznictwie administracyjnym, stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 3/13. W myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na A. J. nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki, w związku z czym nie zostały przez nią spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. warunkujące przyzannie świadczenia pielęgnacyjnego.

11 W skardze z dnia 27 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i przyjrzenia się sytuacji niepełnosprawnej ciotki I. M. i jej męża S. M., oparcie niekorzystnej decyzji tylko na przesłance wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i nieuwzględnienie jednostkowej sytuacji rodzinnej I. M., która w najbliższej rodzinie nie ma osoby mogącej sprawować nad nią opiekę (nie posiada najbliższej rodziny).

12 W uzasadnieniu wskazano, że I. M. choruje przewlekle, porusza się przy pomocy kul, jej mąż również ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, nie posiada własnych dzieci. Skarżąca jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad I. M.. Zaznaczono również, że w orzecznictwie jest wiele wyroków które potwierdzają, iż świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także członkowi dalszej rodziny sprawującemu opiekę, jeżeli najbliżsi członkowie rodzinny nie żyją.

13 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

15 Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

16 Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy A. J. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną dalszą krewną I. M. w sytuacji, gdy nie posiada ona żyjących krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa, a żyjący mąż I. M. nie może sprawować opieki, bowiem jest również osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności.

17 Zagadnienie to wiąże się z ustaleniami dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których odsyła ustawa o świadczeniach rodzinnych.

18 Zaznaczyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).

19 Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych.

20 Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

21 W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest dalszą krewną wymagającej opieki I. M.. Nie jest zatem osobą zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu art. 132 K.r.o.

22 Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Uzupełniająco należy przywołać art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

23 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

24 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

25 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

26 Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku, gdyby nie było osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną (ale istniałyby osoby spokrewnione w dalszym stopniu), ustawodawca również uregulował w jakich okolicznościach mogą one ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

27 Jednocześnie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostało przyznane do prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobom niepozostającym w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, w tym krewnym w linii bocznej.

28 Należy wskazać, że w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia w niniejszej sprawie od poglądów wyrażonych w uchwale I OPS 5/13.

29 Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w świetle obowiązujących przepisów prawa – trafnie uznało, że zachodzi przeszkoda do przyznania A. J. świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowana decyzja nie ma bowiem charakteru uznaniowego, lecz ma charakter decyzji związanej. W związku z tym organy administracji nie mają luzu decyzyjnego i muszą się ściśle kierować się powyższymi przepisami prawa. A skoro nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 128 K.r.o. to należało odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

30 W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259).

31 Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 listopada 2022 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.).