Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., II SA/Po 706/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., II SA/Po 706/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w [...], Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], orzekającej w przedmiocie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2018, poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w [...] wyjaśniło, że opisaną decyzją Prezydent Miasta [...], na podstawie przepisów ww. ustawy o dodatkach mieszkaniowych (art.7 ust. 1 i ust.5, art. 2, art. 3, art.4, art.5, art. 6, art. 8 ust. 1 i ust. 2), przyznał A. C. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. na zajmowany lokal położony na osiedlu [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. C., kwestionując ustalenie dochodu jej rodziny z uwzględnieniem jednorazowej spłaty zaległych alimentów, co spowodowało przyznanie dodatku mieszkaniowego w niższej wysokości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz odwołaniem postanowił o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

4 Kolegium wskazało, że tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) w sprawie dodatków mieszkaniowych. Organ podkreślił, że decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego, a organy administracyjne przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych zobowiązane są do ścisłego przestrzegania przepisów zawartych w ww. aktach prawnych.

5 W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono dochód brutto 2-osobowego gospodarstwa domowego A. C., stanowiący podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obejmujący okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku (grudzień, styczeń i luty) na kwotę [...]zł, a miesięczny na kwotę [...]zł. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożono bowiem [...] marca 2019 r., a przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego bierze się pod uwagę dochód brutto z trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku, natomiast wydatki z miesiąca, w którym składany jest wniosek.

6 Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się wyłącznie kwot świadczeń wymienionych w tym przepisie. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, przy ustaleniu kryterium dochodowego uprawniającego do dodatku mieszkaniowego decydujący jest okres, w którym faktycznie uzyskany został dochód, a nie okres za jaki on przysługiwał. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 665/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z [...] maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol [...] oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa [...] (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż kwota wyegzekwowanych zaległych alimentów wlicza się do dochodu uprawniającego do dodatku mieszkaniowego. Natomiast zmiana sytuacji materialnej będzie mogła mieć wpływ na wysokość świadczenia, przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy na inny okres. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie wyklucza bowiem, że w przyszłości strona może otrzymać świadczenie w wyższej wysokości.

7 Organ wyjaśnił, ze zgodnie z regulacją zawartą w przepisach art. 6 ust.4 pkt 1 i 6 ww. ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, przy obliczaniu dodatku najemcom lokali mieszkalnych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków: czynsz (w wysokości czynszu komunalnego - obowiązującego w zasobie mieszkaniowym gminy) - [...] zł ([...]), inne opłaty za centralne ogrzewanie ([...] zł), odbiór nieczystości stałych (śmieci) - [...] zł oraz ciepła woda - [...] zł i ścieki z zimną wodą - [...] zł.

8 Kolegium wskazało, że art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl którego przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego osobie, która zamieszkuje w lokalu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uwzględnia się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W analizowanej sprawie uwzględniono wydatki czynszowe wg stawki czynszu komunalnego wynoszącej dla danego lokalu [...] zł za m2. Zgodnie z ww. przepisami nie ma znaczenia, że czynsz jaki odwołująca zobowiązana jest regulować, jest wyższy.

9 Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na treść odwołania dokonało ponownego obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego i ustaliło, że obliczenia organu I instancji znajdujące się w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Po dokonaniu ponownych obliczeń na podstawie akt sprawy ustalono, że obliczenia dodatku mieszkaniowego przedstawiają się następująco:

10 - powierzchnia użytkowa lokalu mniejsza od normatywnej ([...]) - [...] m2,

11 - wydatki na powierzchnię normatywną - [...] zł

12 ([...]

13 - średni miesięczny dochód 2-os. gosp. dom. - [...] zł

14 - wydatki własne gospodarstwa domowego (12% z kwoty [...]zł) - [...] zł

15 - dodatek mieszkaniowy zgodnie z definicją: ([...] zł) = [...] zł.

16 Tym samym ustalona wysokość wnioskowanego świadczenia wynika z dochodów i wydatków strony postępowania, stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego zgodnie z zasadami uregulowanymi w przepisach o dodatkach mieszkaniowych.

17 A. C. wniosła skargę na opisaną powyżej decyzję SKO w [...], ponownie kwestionując sposób obliczenia dochodu jej rodziny. Zdaniem skarżącej decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Alimenty zostały spłacone z opóźnieniem i nie miała ich w okresie, gdy sama musiała zapewnić dziecku wszystkie potrzeby. Musiała wówczas pożyczać pieniądze na życie. Nie jest jej winą zaistniała sytuacja.

18 SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, ze przy ustaleniu kryterium dochodowego uprawniającego do dodatku mieszkaniowego decydujący jest okres, w którym faktycznie uzyskany został dochód, a nie okres, za jaki on przysługiwał. Kolegium odwołało się do wyroków sądów administracyjnych ( I OSK 665/07, II SA/Ol 162/09, I SA/Wa 2098/06).

19 Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej - ustanowiony w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy adw. J. P., poparł skargę. Zdaniem pełnomocnika wykładania zastosowana w sprawie jest nieuprawniona, bowiem skarżąca otrzymała spłatę alimentów przysługujących jej w latach 2011-2012. W tym okresie na bieżące utrzymanie dziecka musiała zapożyczyć się i kwoty te musi oddać. Zdaniem pełnomocnika za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 14 ust 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym do dochodu zalicza się przychody należne, choćby nie były otrzymane - za dany okres. Co istotne, nie z winy skarżącej nie doszło do ściągnięcia należnych jej alimentów i nie miała żadnego wpływu na to kiedy do tego doszło - to państwo polskie ponosić powinno odpowiedzialność za takie sytuacje. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzję oraz decyzji organu I instancji - poza tą częścią, w której na rzecz skarżącej została przyznana kwota [...]zł.

20 Pełnomocnik złożył do akt pismo procesowe z dnia [...] stycznia 2019 r. - jako załącznik do protokołu rozprawy. W piśmie tym podniesiono, że wyliczenie należnego skarżącej dodatku mieszkaniowego winno nastąpić z pominięciem zaliczania do średniego miesięcznego dochodu z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, sumy zaległych świadczeń alimentacyjnych. Co prawda, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, jednakże ustawowa definicja przychodów nie zawsze uznaje za przychody kwoty faktycznie otrzymane przez podatnika w danym okresie. W szczególności, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, za przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej uważa się kwoty należne, choćby nie zostały faktycznie otrzymane. Biorąc pod uwagę zasadę jednolitości systemu prawnego, w realiach niniejszej sprawy suma zaległych alimentów, ściągnięta przez Komornika w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy za rozpatrywany w niniejszej sprawie okres, winna zatem zostać zakwalifikowana przy odpowiednim zastosowaniu ww. art. 3 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. jako przychód za okresy, w których ta suma była faktycznie należna, a nie za okresy późniejsze. Zaległe alimenty, których spłata w wysokości [...] zł wpłynęła w lutym 2019r., były należne za okres od roku 2011 do roku 2014. Wobec nie zapłacenia i nie ściągnięcia tej sumy w okresach wcześniejszych, powstały po stronie syna skarżącej nie zaspokojone potrzeby i niespłacone zobowiązania, skutkiem czego była konieczność wzięcia przez skarżącą w roku 2018 kredytu. Jeszcze wcześniej zachodziła też potrzeba korzystania z pomocy matki i ojczyma skarżącej, wobec których pozostały niespłacone zobowiązania.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

22 Skarga jest niezasadna.

23 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

24 Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i nie ma podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

25 Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 180 z późn. zm., aktualnie: tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2133).

26 Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8.

27 W myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.).

28 Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości:

29 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym;

30 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym;

31 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym.

32 W myśl art. 6 ust. 2, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości:

33 1) 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym;

34 2) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2 – 4 -osobowym;

35 3) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym.

36 W niniejszej sprawie kwestią sporną jest zaliczenie do dochodu skarżącej spłaty zaległych alimentów, w kwocie [...]zł. Spłata ta nastąpiła w okresie uwzględnianym przy ustalaniu dochodu rodziny na potrzeby wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Tak ustalony dochód stanowił podstawę ustalenia zarówno prawa do dodatku mieszkaniowego, jak i jego wysokości.

37 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 1020/09; wyrok NSA z 5 maja 2011 r., I OSK 242/11 - CBOSA). Za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe uzyskane w okresie przyjmowanym do wyliczenia dodatku mieszkaniowego (tj. w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku), które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących wydatków mieszkaniowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym, za jaki okres ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługiwały przychody faktycznie uzyskane (wypłacone) w trzech miesiącach poprzedzających złożenie wniosku. Istotne jest jedynie to, że świadczenia, bez względu na okres, za jaki przysługiwały, rzeczywiście zasiliły budżet gospodarstwa domowego wnioskodawcy we wskazanym okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2600/17, wyrok WSA z 14 czerwca 2011 r., II SA/Po 331/11, oraz przywołane w tych wyrokach orzecznictwo dostępne w CBOSA).

38 W świetle przytoczonej wyżej argumentacji nie ulega wątpliwości, że kwota zaległych alimentów wypłaconych skarżącej przez komornika jest "przychodem" w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie jest ona bowiem wymieniona w tym przepisie jako dochód nie podlegający wliczeniu do przychodu i obiektywnie może być przeznaczona na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny.

39 Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż decyzje w przedmiocie dodatku mieszkaniowego są decyzjami związanymi i nie przewidującymi w żadnym zakresie orzekania w ramach uznania administracyjnego, zatem organy administracji nie mają luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia kwoty dodatku. Z tych względów argumentacja przytoczona przez pełnomocnika skarżącej nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę miał na uwadze rozwiązania przyjęte w całym szeroko pojętym systemie pomocy społecznej, na który składają się ustawy, w których definicja dochodu przyjmowanego na potrzeby ustalania uprawnień do otrzymania świadczeń, obejmuje katalogi zamknięte przychodów nie podlegających zaliczeniu do ustalenia dochodu rodziny. Tak jest to unormowane chociażby w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507) – art. 8 ust. 4, czy w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111) – art. 3 pkt 1). Z tych przyczyn za nieuprawnione należy uznać odwoływanie się do zasady racjonalnego tworzenia prawa oraz jednolitości systemu prawa z wskazaniem na regulacje prawne spoza systemu świadczeń pomocowych.

40 W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego został złożony w dniu [...] marca 2019 r., zatem do wyliczenia dodatku należy uwzględnić dochody w okresie od [...] grudnia 2019 r. do końca lutego 2019 r. Łączne dochody w okresie od grudnia 2018 r. do marca 2019 r. wyniosły [...] zł, co daje miesięcznego dochodu w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie skarżącej.

41 Sąd zweryfikował również pozostałe wielkości oraz wyliczenia przedstawione przez organy obu instancji w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji. Przyjęte wielkości oraz przedstawione wyliczenia są prawidłowe, przy czym tak wysokość wydatków, jak i pozostałe wielkości nie były kwestionowane przez skarżącą. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia w wyższej wysokości nie wynika z dowolnej interpretacji przepisów, lecz z faktu zbyt wysokich dochodów skarżącej osiągniętych w okresie uwzględniam do wyliczenia dochodu rodziny.

42 Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość dochodów i wydatków skarżącej w okresie od grudnia 2018 r. do marca 2019 r. i słusznie odmówiły przyznania dodatku mieszkaniowego ponad przyznaną kwotę [...]zł. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

43 Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.