Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2022 r., II SA/Po 585/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2022 r., II SA/Po 585/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 września 2022 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2022r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla pkt 2) zaskarżonej decyzji w części, w jakiej odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480,- (czterysta osiedziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Dnia 29 stycznia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (zwanego dalej "MOPR") wpłynął wniosek R. F. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną tj. jej matką – S. K. (ur. w 1934 r.). Do wniosku dołączono oświadczenie wnioskodawczyni, że z dniem 30 listopada 2020 r. zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej i od tej pory nie podejmuje zatrudnienia. Przepracowała łącznie 30 lat, jej mąż prowadzi własną działalność gospodarczą, a jej mama pobiera emeryturę. Dołączono także opis czynności opiekuńczych, z których wynika, że wnioskodawczyni podaje swojej mamie leki, przygotowuje posiłki, robi zakupy, dba o jej higienę osobistą, zapewnianie wizyt u lekarza, chodzi z nią na spacery, pomaga w ubieraniu się. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. Do wniosku dołączono kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] listopada 2020 r., w którym stwierdzono, że S. K. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2022 r.

3 Decyzją z dnia 19 lutego 2021 r., nr [...] Prezydent M. L. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2021r. do 31 października 2021.

4 W lipcu 2021 r. wnioskodawczyni złożyła nowy wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

5 Dnia 7 października 2021 r. wpłynął do MOPR wniosek wnioskodawczyni o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – S. K.. Do wniosku dołączono oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczenie o braku pobierania świadczeń emerytalno-rentowych, oświadczenie o sytuacji rodzinnej, opis czynności opiekuńczych, kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, kopie dokumentów medycznych, kopię odpisu skróconego aktu zgonu męża S. K. oraz pełnomocnictwo dla działającego w imieniu strony adw. M. Ż..

6 Pełnomocnik wniósł o przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką oraz uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, wnioskodawczyni dokonała wyboru świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ponadto pełnomocnik podkreślił niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."), orzeczoną przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13, w zakresie w jakim uzależnia się przyznanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania rzeczonej niepełnosprawności.

7 Dnia 21 października 2021 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Ustalono, że okoliczności dotyczące opieki nad matką nie uległy zmianie. Wnioskodawczyni opiekuje się matką, która ma problemy z koordynacją ruchową, pamięcią. Dba o jej higienę, zapewnia wizyty u lekarza, branie leków, prowadzi dom. Nie ma żadnych zaniedbań na tym obszarze.

8 Pismem z dnia 21 października 2021 r. organ wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień, czy rezygnuje i nie podejmuje pracy w związku z opieką nad matką; czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej; czy będzie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2021/2022; czy posiada ona orzeczenie o niepełnosprawności oraz, czy zamknięcie z dniem 30 listopada 2020 r. działalność gospodarcza nastąpiło w związku z opieką nad matką?

9 Pismem z dnia 20 października 2021 r. pełnomocnik strony wniósł o zawieszenie postępowania, co organ uwzględnił postanowieniem z 26 października 2021 r.

10 Dnia 27 października 2021 r. do MOPR wpłynęły oświadczenia wnioskodawczyni. Wynika z nich, że wnioskodawczyni sprawuje pełną opiekę nad matką, a opieka ma charakter całodobowy. Nadesłano oświadczenie, z którego wynika, że pozostałe dzieci S. K. – S. K. oraz K. K. nie mogą zaopiekować się matką bowiem prowadzą działalność gospodarczą. Wnioskodawczyni oświadczyła także, że nie jest objęta ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, ani z innych tytułów. Ubezpiecza ją mąż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie prowadzi żadnej działalności, nigdzie nie pracuje i nie planuje podjąć zatrudnienia, ponieważ opiekuje się mamą.

11 Dnia 27 października 2021 r. wnioskodawczyni złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym celu przedłożono kolejne dokumenty o stanie majątkowym rodziny.

12 Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. Prezydent przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 01 listopada 2021r. do 31 października 2022r.

13 Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2021 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

14 Na wezwanie organu wnioskodawczyni pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. oświadczyła, że rezygnacja z prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiła w związku z opieką nad mamą. Oświadczyła również, że stan jej zdrowia pozwala na podjęcie opieki nad matką oraz, że nie posiada żadnego orzeczenia o niepełnosprawności.

15 Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. organ wezwał wnioskodawczynię do dokonania wyboru świadczenia rodzinnego pod rygorem uznania, że decyzja dotycząca specjalnego zasiłku opiekuńczego obowiązuje.

16 W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że wyboru dokonano składając wniosek inicjujący postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

17 Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił przyznania R. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja prawna nie uległa zmianie, zatem przepis ten nadal posiada moc obowiązującą i jest elementem systemu prawnego.

18 Prezydent wskazał także, że wnioskodawczyni nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Jak wskazuje art. 27 ust. 5 u.ś.r., należy dokonać wyboru świadczenia, jakie chce się pobierać.

19 W wyniku rozpoznania wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "SKO w L.", "Kolegium" lub "organem II instancji") decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, któremu przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia z uwagi na niekonstytucyjność jego zakresu, w jakim uzależnia się przyznanie opiekunowi osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności od daty powstania tej niepełnosprawności. Wyrok zakresowy nie powoduje uchylenia aktu normatywnego, ani jednostki redakcyjnej, ale wyłącza możliwość zastosowania przepisu, w zakresie w jakim jest niekonstytucyjny. Stanowisko to jest jednolite w orzecznictwie.

20 Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie należy zbadać istnienie związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. czy nastąpiła rezygnacja z pracy w związku z opieką albo czy z uwagi na to, zachodzi intencjonalne zaniechanie podjęcia pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich, tylko do tych, którzy zapewniają stałą i długotrwałą opiekę osobie niepełnosprawnej. Wnioskodawczyni zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej. Nie wiadomo, czy przed jej podjęciem pracowała, co powinno zostać ustalone. Podejmowanie niektórych czynności codziennych nie oznacza, że nie można podjąć zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę. Zdaniem Kolegium, pozostawanie do dyspozycji matki musi się wiązać z obiektywnymi potrzebami. Organ powinien więc sprawdzić te potrzeby, a także czy wnioskodawczyni je realizuje i jakim kosztem. Ogólnikowe twierdzenia o sprawowaniu opieki są niewystarczające dla oceny, czy sprawowana jest opieka w takim zakresie, w jakim orzeczono to w orzeczeniu o niepełnosprawności.

21 W odniesieniu do zbiegu świadczeń, organ II instancji wskazał, że można wydać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się innego świadczenia. Nie musi następować rezygnacja ze świadczenia przed wydaniem decyzji. Wnioskodawczyni jasno wyraziła swoją wolę. Zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że pobieranie zasiłku nie może doprowadzić do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od momentu rezygnacji z zasiłku. W tym celu wskazano art. 24 ust. 2 u.ś.r.

22 Dnia 14 kwietnia 2022 r. Prezydent wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnienia, czy przed rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej była zatrudniona oraz była zdolna do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz czy stan zdrowia wnioskodawczyni pozwala jej na zatrudnienie czy podjęcie innej pracy zarobkowej.

23 W odpowiedzi, strona podała, że przed rozpoczęciem działalności gospodarczej pracowała do dnia [...] listopada 2017 r. Po zakończeniu pracy leczyła swoją depresję oraz nerwicę. W połowie 2018 r. rozpoczęła działalność gospodarczą wobec braku ofert pracy. Pogarszający się stan zdrowia jej mamy sprawił, że po ponad 1,5 roku musiała zakończyć swoją działalność. Natomiast obecny stan zdrowia wnioskodawczyni pozwala jej na podjęcie pracy, ale z uwagi na stan matki nie może tego zrobić. Na potwierdzenie tych twierdzeń, wnioskodawczyni dołączyła kopię rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem z dnia [...] listopada 2017 r. oraz świadectwo pracy.

24 Wnioskodawczyni oświadczyła również, że rezygnuje z otrzymywanego zasiłku od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

25 Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad mamą, która jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Tego samego dnia przeprowadzono także wywiad środowiskowy. W jego toku ustalono, że S. K. choruje na [...], ma poważne problemy z pamięcią i koncentracją. Zdarza się, że wychodzi z domu i nie potrafi do niego wrócić. Porusza się po domu w obecności córki. S. K. miała dwa wylewy co spowodowało przykurcz mięśni oraz problemy z poruszaniem się i utrzymaniem stabilnej równowagi. Z tego względu nie może wykonywać czynności dnia codziennego, w tym czynności higienicznych, nie może się ubrać, przygotować sobie posiłku.

26 Ustalono także, że wnioskodawczyni jest zdolna do podjęcia pracy, ale z uwagi na stan zdrowia mamy nie może tego zrobić. Sprawowana opieka jest całodobowa i bezpośrednia. Czynności opiekuńcze są rozłożone w czasie, co ogranicza możliwość podjęcia pracy. Pracownik MOPR stwierdził, że S. K. nie może egzystować bez pomocy córki.

27 Decyzją z dnia 12 maja 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta L. ponownie odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając motywy zapadłego rozstrzygnięcia organ podniósł, że nie można pobierać dwóch świadczeń rodzinnych jednocześnie. Przeciwstawia się temu przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja uprawniająca stronę do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, dopiero wzruszenie tej ostatecznej decyzji w osobnym postępowaniu (poprzez jej uchylenie) daje możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki ten stan rzeczy się nie zmieni, nie można przyznać wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent wyjaśnił, że orzecznictwo pozwala na proporcjonalne obniżenie świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę pobieranego świadczenia innego niż pielęgnacyjne, ale z uwagi na kwotowo określone świadczenie w art. 17 ust. 3 u.ś.r. nie można przyznać wnioskodawczyni świadczenia. Brak możliwości pobierania dwóch świadczeń sprawia, że nie można zastosować przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. Jest to regulacja formalnoprawna, a nie materialnoprawna. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli wnioskodawczyni cały czas jest uprawniona do pobierania innego świadczenia rodzinnego. Dokonanie wyboru świadczenia nie może odbywać się z naruszeniem prawa.

28 Dnia 30 maja 2022 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że rezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z tego samego dnia, Prezydent uchylił decyzję o przyznaniu tego zasiłku. Wnioskodawczyni oświadczyła, że zrzeka się prawa do złożenia odwołania od tej decyzji.

29 W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pełnomocnik wnioskodawczyni zakwestionował ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

30 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

31 2) art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłku (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 162 ze zmianami) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

32 3) art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

33 Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], SKO w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1. sentencji decyzji) oraz ustaliło dla Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką bezterminowo począwszy od dnia 1 maja 2022 r. w wysokości określonej w przepisach u.ś.r. (pkt 2. sentencji decyzji).

34 Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium ponownie podniosło fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku zakresowego, w którym orzeczono niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Tym samym, data powstania niepełnosprawności nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

35 Kolegium nawiązało do twierdzenia, że musi istnieć związek pomiędzy rezygnacją z pracy albo intencjonalnym niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką świadczoną na rzecz osoby niepełnosprawnej. Kolegium nie miało wątpliwości, że Skarżąca musi opiekować się swoją mamą całodobowo, której stan zdrowia tego wymaga. Organ II instancji uznał zatem, że istnieje związek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

36 Przechodząc do kwestii zbiegu świadczeń, SKO w L. stwierdziło, że dnia 30 maja 2022 r. Skarżąca dokonała wyboru co do świadczenia, które chce pobierać. Tego samego dnia wydano decyzję ostateczną o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (dzięki zrzeczeniu się prawa do odwołania), a więc trwale odpadła przesłanka, która była traktowana przez Prezydenta jako przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Negatywna przesłanka zdezaktualizowała się, zatem strona mogła uzyskać świadczenie pielęgnacyjne.

37 Kolegium stwierdziło, że należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. począwszy od dnia 1 maja 2022 r. Nie można było uwzględnić okresu zasiłkowego, który obejmował datę złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie (7 października 2021 r.) bowiem wówczas istniały przeszkody w przyznaniu Skarżącej świadczenia. W związku z tym, należało zastosować art. 24 ust. 1 u.ś.r. Kolegium zgodziło się z Prezydentem, że kwotowe określenie świadczenia sprawia, że nie można przyznać go w niepełnym wymiarze.

38 Pełnomocnik Skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Decyzja organu II instancji została zaskarżona w części dotyczącej tego, że nie przyznano Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres 01.10.2021-30.04.2022. Podniesiono zarzut naruszenia:

39 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;

40 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

41 Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2021 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

42 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, dokonano wyboru świadczenia. Skarżąca zrezygnowała z pobieranego wówczas specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego wówczas, gdy to drugie świadczenie zostanie jej przyznane. Dokonano więc wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a przez to nie można być pozbawionym świadczenia za okres począwszy od miesiąca złożenia wniosku (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Już wtedy złożono prawidłowo wypełnione dokumenty.

43 W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji powtórzył swoją argumentację. Stwierdził, że do dnia 30 maja 2022 r. Skarżąca pobierała już jedno świadczenie. Dopóki ten stan rzeczy miał miejsce, nie można było przyznać drugiego, ponieważ można pobierać jedno z nich. Kolegium uważa, że wybór nastąpił dopiero w dniu 30 maja 2022 r. Stanowisko Skarżącej w tym zakresie nie posiada oparcia w przepisach prawa, ponieważ organ administracji publicznej może przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a nie w wysokości niepełnej.

44 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

45 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

46 Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 września 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

47 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Z tego względu sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości o charakterze kasatoryjnym. Przez wzgląd na konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy niemożliwym jest, tak jakby tego oczekiwał pełnomocnik Skarżącej, aby orzeczenie sądu administracyjnego zastąpiło decyzję organu administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje tylko oceny tego, czy dany przejaw aktywności (w przypadku aktu administracyjnego) albo bierności (w przypadku bezczynności/przewlekłości) jest zgodny z prawem, czy też nie. Sąd w składzie orzekającym, mimo uwzględnienia skargi, nie może orzec w ten sposób, że przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym wpłynęły prawidłowo wypełnione dokumenty. Jest to poza kompetencjami sądu administracyjnego.

48 Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

49 Przedmiotem sprawy jest decyzja kasacyjno - reformatoryjna Kolegium (z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...]) uchylająca decyzję Prezydenta (z dnia 12 maja 2022 r., nr [...]) w całości oraz rozstrzygająca sprawę co do istoty przez przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 maja 2022 r. na czas nieokreślony. Z uwagi na to, że decyzja SKO w L. została zaskarżona w części, co zawęża granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., a Sąd w składzie orzekającym aprobuje zapadłe rozstrzygnięcie w pkt 1. sentencji decyzji, dalsza analiza będzie się koncentrować jedynie na przedmiocie zaskarżenia.

50 Na marginesie warto jedynie zaznaczyć, że Skarżąca podniosła w odwołaniu zarzut dotyczący niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co w ogóle nie było podnoszone w uchylonej przez SKO w L. decyzji Prezydenta. Kolegium nie musiało zatem dokonywać tak szerokiego wywodu, jednakże było zobowiązane do ustosunkowania się do zarzutu podniesionego w odwołaniu.

51 Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony do MOPR w dniu 7 października 2021 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.: "Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego". Zdaniem Skarżącej świadczenie powinno być przyznane jej od dnia 1 października 2021 r., gdyż właśnie w tym miesiącu wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ II instancji stoi jednak na stanowisku, że przyznanie tego świadczenia od wskazanego przez Skarżącą dnia nie było możliwe, ponieważ dopiero dnia 30 maja 2022 r. Skarżąca zrezygnowała skutecznie z pobieranego dotąd specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w konsekwencji tego wydano decyzję ostateczną (dzięki zrzeczeniu się prawa do odwołania) uchylającą decyzję przyznającą tenże zasiłek. Skarżąca przestała pobierać przysługujący jej wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy, z uwagi na uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek. Zdaniem organu II instancji dopiero od tego dnia można było przyznać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko to jest, zdaniem Sądu w składzie orzekającym błędne i należało przyznać rację Skarżącej.

52 Skarżąca decyzją z dnia 19 lutego 2021 r., a następnie decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r., uzyskała specjalny zasiłek opiekuńczy. Zasiłek przyznany ostatnią decyzją przysługiwał jej do dnia 30 maja 2022 r. w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Okres prawa do zasiłku był spowodowany rezygnacją z niego. Ten fakt, zdaniem Kolegium, stanowił przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia za okres począwszy od miesiąca złożenia wniosku tj. od października 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji powoływał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów". Przedstawiony stan faktyczny wpisuje się w hipotezę normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

53 Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, że są one uzasadnione. Zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. oraz częścią wspólną tego przepisu: "W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami". Ustawodawca, mając na względzie ratio legis powołanej regulacji, dąży do tego, aby osoba uprawniona mogła skorzystać z tego świadczenia, które jest dla niej korzystniejsze. Wykładnia zarówno językowa jak i funkcjonalna tego przepisu, co zasadnie podnosi Skarżąca, prowadzi do wniosku, że osoba uprawniona pobierająca jedno ze świadczeń może zdecydować, które z nich chce pobierać. Efekty wykładni przedstawione na podstawie tego przepisu znajdują uzasadnienie aksjologiczne w materii konstytucyjnej, szczególnie w zawartej w art. 2 Konstytucji RP wyrażającym zasadniczo zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale przede wszystkim (na gruncie niniejszej sprawy) zasadę sprawiedliwości społecznej. Nie może być uznane za sprawiedliwe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, w którym pozbawia się stronę postępowania świadczenia korzystniejszego dla niej wobec możliwości dokonania wyboru, który daje sam ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

54 W niniejszej sprawie Skarżąca wyraźnie sprecyzowała, zresztą kilkukrotnie, że w razie przyznania wnioskowanego świadczenia, rezygnuje z zasiłku przyznanego decyzjami z 2021 r. Takie oświadczenie złożyła Skarżąca razem z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w dniu 7 października 2021 r. Zatem należy uznać, że Skarżąca dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wyrażenie woli w przedmiocie wyboru świadczenia korzystniejszego dla osoby sprawującej opiekę uprawnia ją do uzyskania tego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Pomimo wątpliwości proceduralnych podnoszonych w orzecznictwie należy podkreślić, że Skarżąca nie ma i nie miała wpływu na dalsze procedowanie przyznawania świadczenia, a w związku z tym nie powinna ponosić z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny." (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Racjonalność prawodawcy nie może prowadzić do sytuacji, w której formułowane są instytucje prawne niedające się w praktyce zastosować.

55 Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania pozostając bez środków (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 173/20, dostępny w CBOSA). "Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymywania świadczenia korzystniejszego." (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19, zob. także wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, dostępne w CBOSA). W związku z tym, oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego musi polegać jedynie na precyzyjnym wyartykułowaniu swojej woli. Realizacja przepisów u.ś.r. nie może stać na przeszkodzie w zakresie uzyskania świadczenia korzystniejszego od daty złożenia wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie, Skarżąca dopełniła obowiązku z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

56 Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt uzyskiwania przez stronę tego zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu świadczeń, znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela także zdanie tut. Sądu, wyrażone w podobnej sprawie: "Nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji przez skarżącą z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Kierować bowiem należy się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a. Nakładają one na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonanie wyboru jednego z nich. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 671/19, dostępny w CBOSA). Uzyskiwanie jednego ze świadczeń nie może stać na przeszkodzie uzyskaniu świadczenia korzystniejszego. Ustawodawca zobowiązuje osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną do dokonania wyboru świadczenia, a zatem organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania rozwiązań proceduralnych umożliwiających zastosowanie normy z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 733/19, dostępny w CBOSA).

57 Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że zarzuty Skarżącej są uzasadnione. Kolegium uznając, że wnioskowane świadczenie należy przyznać z dniem 1 maja 2022 r., uczyniło wybór Skarżącej dokonany na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyborem zbędnym, a w związku z tym, zakwestionowało instytucję zbiegu praw do świadczeń. Tym samym, Skarżąca utraciła wartość różnicy pomiędzy świadczeniami otrzymywanym i wnioskowanym za okres od 1 października 2021 r. do kwietnia 2022, co w świetle wykładni celowościowej nie może być uznane za rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Rolą Kolegium było rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego świadczenia, a także rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia uzyskanego w decyzji z dnia 15 grudnia 2021 r. przyznającego specjalny zasiłek opiekuńczy bez straty dla Skarżącej. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca jej specjalny zasiłek opiekuńczy, gdy jasno wyraziła swoją wolę pobierania świadczenia korzystniejszego.

58 Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że nie można jej zaakceptować. Wybór świadczenia nastąpił w momencie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następne oświadczenia (zresztą kilkukrotne), tylko potwierdzały jej stanowisko. Uznanie, że rezygnacja z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła w dniu 30 maja 2022 r. i wtedy też uchylono ostatecznie decyzję przyznającą ten zasiłek, jest błędne, co wykazano powyżej. Nie można czynić instytucji wyboru świadczenia rodzinnego w przypadku zbiegu instytucją martwą, niezdolną do zastosowania.

59 Rozwiązanie, jakie przyjął Sąd w składzie orzekającym, wbrew obawom SKO w L. nie stanowi naruszenia art. 17 ust. 3 u.ś.r. Prawdą jest, że świadczenie pielęgnacyjne jest wypłacane w wysokości, jaką wskazał prawodawca w powołanym przepisie. Jednakże, dla urzeczywistnienia instytucji zbiegu świadczeń rodzinnych, należy dokonać takich rozwiązań, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której pobiera się dwa świadczenia rodzinne. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim – "Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie ogranicza prawa wyboru przez osobę uprawnioną świadczenia pielęgnacyjnego, gdy specjalny zasiłek opiekuńczy jest już przyznany wcześniejszą decyzją. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. nie powinien być zatem interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 240/22, dostępny w CBOSA). Postrzeganie świadczenia pielęgnacyjnego w ujęciu kwotowym nie może przekreślać instytucji wyboru świadczenia korzystniejszego. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1967/21, zob. także wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1464/21, dostępne w CBOSA). Pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie może stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od początku miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym oświadczeniem o rezygnacji z zasiłku. Tym samym, możliwe i konieczne jest wypłacenie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o kwotę pobranego już specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie, w którym oba świadczenia "nachodziły" na siebie. W tym bowiem objawia się praktyczny wymiar dokonania wyboru świadczenia rodzinnego w sytuacji zbiegu, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

60 Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze, gdyż decyzja organu II instancji w zaskarżonym zakresie nie odpowiada prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji w części, w jakiej odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. (pkt 1. sentencji wyroku).

61 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, co stanowi równowartość opłaty za czynności adwokata reprezentującego Skarżącą przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt 2. sentencji wyroku).

62 Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ II instancji przyzna Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie tego świadczenia wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.