Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r., II SA/Po 473/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r., II SA/Po 473/20

Sentencja

1 Dnia 28 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 roku Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

2 W oparciu o okoliczności sprawy udokumentowane w aktach Sąd ustalił, iż decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] r. Starosta [...] orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] przyznającej świadczenie na pokrycie utrzymania M. K. w rodzinie zastępczej oraz przekazującej nadpłacone świadczenie.

3 W piśmie, które wpłynęło do Starostwa [...] w dniu [...] października 2019 r., zatytułowanym "skarga", A. K. wskazała, iż wnosi "skargę na działanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (zwanego dalej PCPR) dotyczącego nadzoru nad funkcjonowaniem rodziny zastępczej oraz pisma z dnia [...] października 2019 r." W dalszej części pisma A. K. wskazała na decyzję nr [...] podają

4 ,c, iż stanowisko tam przedstawione nie znajduje oparcia w stanie faktycznym. Pismo to zostało przekazane do Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przy Radzie Powiatu [...].

5 W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przy Radzie Powiatu [...] wskazał, powołując się na pismo A. K. z dnia [...] października 2019 r., iż otrzymał skargę na działanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i że domaga się udzielenia wyjaśnień w sprawie.

6 W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Kierownik PCPR udzielił wyjaśnień.

7 W dniu [...] listopada 2019 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę w przedmiocie uznania wniesionej przez A. K. w dniu [...] października 2019 r. skargi jako bezzasadnej.

8 W dniu [...] grudnia 2019 r. odbyło się spotkanie w siedzibie PCPR, w trakcie którego A. K. wskazała, że złożyła odwołanie do Kolegium.

9 W aktach administracyjnych na ostatniej stronie znajduje się koperta z datą nadania pisma [...] grudnia 2019 r. zaadresowana do Kolegium, której nadawcą jest A. K..

10 Pismem wniesionym w dniu [...] grudnia 2019 r. A. K. ponownie wniosła odwołanie wskazując, że "jako termin odwołania przyjęto datę odpowiedzi udzielonej na skargę w tej sprawie złożonej do jednostki nadrzędnej Starostwa Powiatowego w [...]".

11 Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. PCPR przekazało ww. pismo A. K. uznając je jako odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2019 r.

12 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

13 Organ wywodził, że w decyzji organ I instancji pouczył stronę, iż służy jej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Następnie wskazał, iż decyzja z dnia [...] października 2019 r. nr [...] r. została doręczona w dniu [...] października 2019 r. dorosłemu domownikowi A. K. – T. K.. Tymczasem A. K. wniosła podanie, będące odwołaniem od ww. decyzji, po terminie tj. w dniu [...] grudnia 2019 r., o czym świadczy stempel widniejący na kopercie, w której przesyłka została nadana.

14 Wyżej wskazane postanowienie Kolegium zostało zaskarżone przez A. K. w dniu [...] maja 2020 r. w całości (k. 2- 3).

15 Skarżąca wniosła o "rozpatrzenie jej odwołania" kwestionując ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz uznając, że nie znajdują oparcia w stanie faktycznym sprawy. Odniosła się również do postanowienia Sądu Rejonowego w [...], w przedmiocie umieszczenia małoletniej M. K. w pieczy zastępczej. Wskazała, że nigdy nie była informowana, ani uprzedzona o tym, że świadczenie zostanie wstrzymane.

16 Skarżąca nie odniosła się do kwestii formalnych stanowiących podstawę stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła natomiast o "przywrócenie terminu" uchybionego z powodu jej niewiedzy i "biednego rozumienia hierarchii instytucji" poprzez skierowanie jej odwołania od decyzji PCRP do Starostwa Powiatowego w [...] jako "jednostki nadrzędnej" do rozpatrzenia sprawy (k. 4).

17 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

18 Organ wskazał na brak wiedzy skarżącej i błędne rozumienie hierarchii instytucji poprzez skierowanie odwołania od decyzji PCPR do Starostwa Powiatowego w [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, iż na podstawie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.0.256 z późn. zm. zwanego dalej Kpa) organ I instancji pouczył stronę w sposób odpowiadający treści art. 129 § 1 - 3 Kpa o tym, że przysługuje jej odwołanie w terminie 14 dni do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które należy wnieść za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie.

19 Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] października 2019 r. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] listopada 2019 r. Organ wskazał, iż odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji zostało nadane w dniu [...] grudnia 2019 r. wskazując na stempel na kopercie, w której pismo zostało nadane. Uznał zatem, że odwołanie zostało wniesione 37 dni po terminie, powołując się na treść art. 57 § 5 pkt. 2 Kpa zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320 z późn. zm.).

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

21 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

22 W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021r. poz. 159 z późn. zm.), zwanej dalej Ppsa, sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

23 Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

24 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

25 Dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy przywołać treść przepisu art. 134 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

26 Postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może oceniać jego zasadności. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego postępowanie w sprawie.

27 Warunkiem skuteczności odwołania jest wniesienie go w ustawowym terminie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym.

28 Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja z dnia [...] października 2019 r. nr [...] r. Starosty [...] została doręczona w dniu [...] października 2019 r. dorosłemu domownikowi skarżącej A. K. – T. K.. W sprawie niekwestionowanym jest, że było to doręczenie skuteczne. Z notatek służbowych przedłożonych do akt administracyjnych wynika, że skarżąca wyraziła wolę wniesienia odwołania i została poinformowana przez pracowników PCPR, iż termin do zaskarżenia ww. decyzji upływa z dniem [...] października 2019 r. Po ww. pouczeniu skarżąca wniosła do Starostwa w dniu [...] października 2019 r. pismo zatytułowane "skarga", A. K. wskazała, iż wnosi "skargę na działanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] dotyczące nadzoru nad funkcjonowaniem rodziny zastępczej oraz pisma z dnia [...] października 2019 r.".

29 Niewątpliwym jest, że zamiarem skarżącej było zaskarżenie decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] r. Starosty [...] i że pismo wniesione w dniu [...] października 2019 r. zatytułowane "skarga" w istocie było odwołaniem wniesionym przed upływem ustawowego terminu.

30 Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 1 Kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W art. 65 § 1 Kpa przewidziano, że w sytuacji, gdy organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, ma obowiązek niezwłocznie przekazać je do właściwego organu, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

31 Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, odwołanie zostało wniesione przez skarżącą, a następnie przedstawione Przewodniczącemu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przy Radzie Powiatu [...]. Uznano bowiem, że wniesione przez skarżącą odwołanie zatytułowane "skarga" jest skargą rozpatrywaną w trybie uregulowanym w Kpa dla rozpatrywania skarg i wniosków.

32 Sąd nie miał wątpliwości, że pismo wniesione przez skarżącą w dniu [...] października 2019 r. do Starostwa [...] stanowiło odwołanie. Wskazanej konstatacji nie zmienia nazwanie pisma "skargą", zgodnie bowiem z art. 222 Kpa to treść - a nie forma zewnętrzna - środka prawnego decyduje o jego kwalifikacji prawnej. To, że skarżąca niereprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika określiła ów środek jako "skarga", nie przesądza, że jest to skarga, o której mowa w Dziale VIII Kpa.

33 W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, iż postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII Kpa ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Zgodnie z art. 227 Kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, czy sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 1515/16 LEX nr 2100530).

34 Pismo wniesione w dniu [...] października 2019 r. było zatem właściwym odwołaniem w sprawie od decyzji Starosty [...], a nie było nim kolejne pismo skarżącej wniesione do organu w dniu [...] grudnia 2019 r. Niewłaściwie zatem organ zakwalifikował pismo wniesione w dniu [...] grudnia 2019 r. jako odwołanie, gdy tymczasem skarżąca wcześniej wniosła pismo stanowiące wskazany środek zaskarżenia.

35 W konsekwencji zasadne jest spostrzeżenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 Kpa, co uzasadniało wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie było nieprawidłowe.

36 Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni uwagi poczynione przez Sąd.

37 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa orzeczono jak w sentencji.

38 Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).