Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., II SA/Po 370/23

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., II SA/Po 370/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. w sprawie ze skargi B. K. na akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 kwietnia 2023 r nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (słownie: dwieście złotych).

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 7 marca 2023 r. B. K. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako Burmistrz) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uchwalonych planów i wydatków funduszu sołeckiego za lata 2020, 2021 i 2022 (uchwał dotyczących planów sołeckich wraz protokołami z zebrań wiejskich, opisanych faktur dotyczących realizacji zaplanowanych wydatków sołeckich zarówno przez poszczególne sołectwa jak też i wydział księgowości Urzędu Miasta i Gmin [...]) dla następujących sołectw: K. , N. , B., P. , S. , W. , G. .

3 W dniu 22 marca 2023 r. organ wezwał skarżącego do wezwania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej.

4 W odpowiedzi skarżący podał, że wniósł o przekazanie materiałów źródłowych, a więc informację publiczną prostą.

5 Pismem z dnia 6 kwietnia 2023, nr [...], Burmistrz powiadomił skarżącego o kosztach udostępnienia informacji publicznych, podając szczegółowe rozliczenie wysokości kosztów dodatkowych, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.): Łączny koszt przygotowania wnioskowanej informacji określono na kwotę [...]zł.

6 Organ wyjaśnił, że szczegółowo opisane koszty są kosztami dodatkowymi jakie będzie musiał ponieść w związku z przygotowaniem wnioskowanej informacji z uwagi na jej zakres, ilość i formę żądanych dokumentów, pracochłonność ich przygotowania oraz potrzebę przetworzenia informacji. Koszty te wykraczają poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu, dotyczą wykonywania obowiązków poza przyjętym zakresem czasu pracy.

7 Burmistrz wskazał również, że skarżący w miesiącu marcu złożył także 3 inne, równie obszerne wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

8 Pismo informujące o wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej doręczono skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2023r.

9 Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. skarżący wezwał Burmistrza Miasta i Gminy do zaprzestania naruszania prawa w postaci żądania uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł tytułem dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem informacji do udostępnienia zgodnie z wnioskiem.

10 W piśmie skarżący zarzucił, że wyliczenie organu jest czysto hipotetyczne, w praktyce niemożliwe do zweryfikowania, np. w zakresie ilości godzin nadliczbowych potrzebnych do przygotowania informacji. Podkreślił, że organ z pewnością dysponuje żądanymi informacjami i nie może bezprawnie obciążać skarżącego kosztami ich przygotowania do udostępnienia. Praca związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może być obciążany podmiot żądający udostępnienia informacji.

11 W odpowiedzi, pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w treści powiadomienia o kosztach z dnia 6 kwietnia 2023 r.

12 W dniu 5 maja 2023 r. udzielono skarżącemu wnioskowanej informacji i wezwano do zapłaty kwoty [...]zł tytułem kosztów jej udostępnienia wyjaśniając, że zmianie uległa szacowana wcześniej wysokość opłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Organ podał numer rachunku bankowego, na który opłatę należy niezwłocznie wpłacić.

13 B. K. pismem z dnia 17 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "czynność Burmistrza Miasta i Gminy z 6 kwietnia 2023 r. o zobowiązaniu do uiszczenia kwoty [...]zł (zmienionej do kwoty [...]zł) tytułem pokrycia kosztów dodatkowych związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji (znak sprawy: [...]) wraz z pozostałymi pismami w sprawie (znak [...], [...] oraz [...])".

14 Skarżący aktowi wydanemu przez Burmistrza zarzucił:

15 1. naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne obciążenie skarżącego kosztami dodatkowymi związanymi z przygotowaniem dokumentów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy przepis ten nie daje organom administracji publicznej podstawy prawnej do obciążania wnioskodawcy kosztami związanymi z oddelegowaniem pracownika organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

16 2. w konsekwencji naruszenie art. 61 ust 1-3 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji publicznej dotyczącej jawności działalności organów władzy publicznej, w tym sposobu dysponowania i wydatkowania przez organ administracji publicznej środkami publicznymi stanowiącymi budżet samorządu gminnego.

17 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z dnia 06 kwietnia 2023 r., zobowiązanie organu do nieodpłatnego rozpoznania wniosku z dnia 07 marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

18 W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

19 W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. Organ wskazał, że pracownicy musieli poświęcić łącznie 39 godzin nadliczbowych w celu przygotowania informacji publicznej, a wartość ta nie obejmuje czasu pracy, który pracownicy poświęcili w ramach godzin pracy na realizację tego konkretnego wniosku. Burmistrz podał, że wbrew zarzutom skargi przedstawił szczegółowe zestawienie kosztów związanych z przygotowaniem wnioskowanej informacji.

20 W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 3 sierpnia 2023 r. organ przesłał do akt sprawy elektroniczne potwierdzenie doręczenia skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2023 r. powiadomienia o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] (k. nr [...] akt sądowych). Organ wyjaśnił również, że przedmiotowa skarga została złożona bezpośrednio w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w dniu 18 maja 2023 r.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

22 Skargę należało odrzucić.

23 Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym zawsze poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym czy skarga została wniesiona w terminie.

24 Przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Miasta i Gminy - pismo z dnia 6 kwietnia 2023, nr [...] r., w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Materialoprawną podstawę wydania takiego aktu stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ust. 2 natomiast stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

25 W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Wobec powyższego uznać należy, że skarżący B. K. poddał sądowej kontroli akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 kwietnia 2023 r. ustalający, na podstawie art. 15 u.d.i.p. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej oraz wyjaśniający zasady ustalenia opłaty. Zatem właśnie to pismo – z dnia 6 kwietnia 2023 r. – stanowi o obowiązku poniesienia przez skarżącego opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

27 Powyższe oznacza, że termin do wniesienia skargi na akt stanowiący powiadomienie o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej, wydany na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., ustalany jest od daty doręczenia stronie powiadomienia o wysokości opłaty i zasadach jej ustalenia, natomiast ocena dochowania tego terminu przeprowadzana jest na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a.

28 Tym samym w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia skargi należy obliczać od dnia doręczenia skarżącemu pisma (aktu) z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...]

29 Charakteru aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mają natomiast kolejne pisma organu, skierowane do skarżącego na skutek wezwania, jakie pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. wniósł do organu (pismo oznaczone "Odpowiedź na powiadomienie z dnia 6.04.2023 wraz z wezwaniem do zaniechania naruszenia prawa"). Jak już wyżej wskazano, w odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, natomiast pismem z dnia 5 maja 2023 r. organ wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty, podając jej skonkretyzowaną wysokość ([...] zł). To ostatnie pismo w istocie stanowi wezwanie do uiszczenia opłaty na wskazany numer rachunku bankowego, natomiast nie jest to drugi akt, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Pismo z dnia 5 maja 2023 r. stanowi następczą czynność wykonawczą w stosunku do aktu powiadomienia o opłacie z dnia 6 kwietnia 2023 r. za udostępnienie informacji publicznej. Tym samym pismo z dnia 5 maja 2023 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

30 Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku uznania, że uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzuca skargę jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

31 Z akt sprawy wynika, że doręczenie skarżącemu zaskarżonego aktu z dnia 6 kwietnia 2023 r. nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2023 r. Natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została sporządzona z datą 17 maja 2023 r. i w dniu 18 maja 2023 r. została złożona osobiście przez skarżącego w Urzędzie Miasta i Gminy [...], zatem nastąpiło to po upływie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżącemu doręczono zaskarżony akt (termin ten mijał w czwartek 11 maja 2023 r.) .

32 W skardze skarżący nie wyjaśnia, z jakich przyczyn skargi nie wniósł w tym terminie, jednakże z treści skargi oraz skierowanego do organu pisma z dnia 27 kwietnia 2023 r. jednoznacznie wynika, że skarżący miał świadomość, iż zaskarżeniu podlega pismo z dnia 6 kwietnia 2023 r. Mimo to skarga w ustawowym terminie nie została wniesiona.

33 Z treści tych pism wynika również, że skarżący opierał się na nieobowiązującej już treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, aby przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., koniecznym było wystąpienie do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że nowa treść art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązuje od ponad pięciu lat.

34 W ocenie Sądu okoliczności te nie przekonują za uznaniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, jaki można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Uchybienie terminu jest niezawinione wówczas, gdy nawet przy dołożeniu najwyższej staranności strona nie mogła w terminie dopełnić czynności procesowej. Przeszkody te zatem muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., I FZ 522/11, LEX nr 1115932).

35 W omawianej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, co wyżej oceniono. Mając to wszystko na uwadze Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zauważony brak powiadomienia skarżącego przez organ o trybie i sposobie zaskarżenia pisma (aktu) z dnia 6 kwietnia 2023 r. (co wynika z akt sprawy) nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

36 Uwzględniając powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości, o jakiej mowa w art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a., co pozwoliłoby przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi pomimo jej wniesienia z uchybieniem terminu.

37 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę odrzucił (pkt I sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i p.p.s.a. (pkt II sentencji).

38 Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2023 r. (k. nr [...] akt sąd.), wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095).