Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2021 r., II SA/Po 312/21

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2021 r., II SA/Po 312/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. /-/ T. Świstak

Uzasadnienie

2 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje badanie czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego statuującymi prawa i obowiązki stron oraz procedury administracyjnej normującej zasady postępowania przez organami administracji publicznej.

3 W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Policji z [...] marca 2021 r., nr [...], znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Komisariatu Policji P. z [...] stycznia 2021 r., znak [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej obejmującej imiona i nazwiska oraz stopnie służbowe każdego funkcjonariusza policji prowadzącego czynności poszukiwawcze osoby P. P. z podaniem zakresu odpowiedzialności przypisanego w tym przedmiocie do określonego funkcjonariusza, okresów i rezultatów każdych czynności dotychczas podjętych w tym zakresie.

4 Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zostało uregulowane ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.).

5 Na wstępie warto zaznaczyć, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej pod względem formalnym nie musi spełniać żadnych wymogów związanych z jego treścią oraz formą. Nie musi on również zawierać uzasadnienia, bowiem zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.d.i.p. podmiot chcący uzyskać informację publiczną co do zasady jest zwolniony ze wskazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek stanowią informację przetworzone, których uzyskanie wymaga od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia jednak wniosek powinien zawierać co najmniej żądanie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym wyrażać wolę jej uzyskania przez wnioskodawcę.

6 Wniosek wysłany pocztą elektroniczną uznaje się za równoważny wnioskowi pisemnemu bez względu na to czy do jego autoryzacji został użyty podpis elektroniczny (por. wyr. Naczelnego sadu Administracyjnego z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, to i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

7 Organ administracji publicznej jest natomiast zobowiązany do zapewnienia należytego funkcjonowania poczty elektronicznej oraz zorganizowania jej obsługi technicznej gwarantującej niezwłoczny odbiór otrzymanych drogą elektroniczną podań (por. post. NSA z 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15). Jeżeli zatem wiadomość email została w sposób prawidłowy nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to należy uznać, że dotarła do adresata.

8 W rozpatrywanej sprawie nie było jednak wątpliwości co do tego, iż skarżący w sposób prawidłowy złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesyłając go do organu I instancji za pośrednictwem poczty elektronicznej. Kwestią sporną pozostawało natomiast to czy zarówno decyzja organu I jak i II instancji zostały wydane i doręczone skarżącemu prawidłowo i czy mógł on skutecznie je zaskarżyć.

9 Podstawę prawną wskazanych wyżej decyzji stanowił art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.), zgodnie z treścią którego odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1), do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

10 Użyty w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji odnosi się także do przepisów normujących procedurę kończącą się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy normujące dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1632/13).

11 Powyższe oznacza, iż choć rację ma skarżący twierdząc, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie wymaga szczególnej formy i nie musi być podpisany przez wnioskodawcę. to jednak na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch postępowań o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

12 Ważna jest bowiem okoliczność, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ogóle zamierza informacji tej udzielić, czy w grę wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy podmiot zobowiązany zamierza obciążyć wnioskodawcę kosztami jej udostępnienia oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które znajdą wówczas zastosowanie.

13 Jeżeli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

14 Sytuacja wygląda inaczej gdy:

15 1. udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów K.p.a. – regulujących m.in. formę wniosku, wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy, a w konsekwencji jego pisemnego podpisu, bądź ewentualnie bezpiecznego podpisu elektronicznego. Wówczas z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku - zapłaty kosztów – wniosek nie może być anonimowy;

16 2. okazuje się, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem wówczas dodatkową kwestią wymagającą wykazania jest to, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

17 3. w ocenie organu istnieją powody do odmowy udzielenia informacji publicznej przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione.

18 Wszystkie wskazane powyżej przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna – odmowna bądź o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, bądź ewentualnie kwalifikowanego podpisu elektroniczny, na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego brak winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

19 Stanowczo podkreślić w tym miejscu trzeba, iż decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi być skierowana do konkretnego adresata, co oznacza, iż organ musi uzyskać pewność co do tożsamości osoby, do której zamierza skierować decyzję, a więc uzyskać wniosek pochodzący od danej określonej osoby, czego nie gwarantuje nie opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym korespondencja skierowana z adresu elektronicznego. Inaczej rzecz ujmując w przypadku podjęcia przez organ aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna dla wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej bezwzględnie wymagany jest własnoręczny podpis wnioskodawcy (art. 63 § 3 K.p.a.), bądź opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.).

20 W przypadku braku takiego podpisu powinien on zostać uzupełniony w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., czego jednak organ I instancji nie uczynił. Ten sam wymóg odnieść należy do odwołania strony, którego skuteczne złożenie warunkuje dopuszczalności kontroli instancyjnej decyzji organu i instancji. Przypomnieć bowiem należy, iż postępowanie odwoławcze w polskim systemie prawnym może się toczyć wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu i nie jest dopuszczalne przeprowadzenie go z urzędu.

21 Przepisy K.p.a. na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się do całego procesu wydawania decyzji, w tym również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 16marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 oraz z 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09).

22 Dalej wskazach należy, iż przepis art. 391 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) przewiduje możliwość doręczania pism za pomocą komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną jedynie jeżeli strona: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

23 Organ zamierzając zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji musi zatem uzyskać od wnioskodawcy informacje o adresie pozwalającym na skuteczne doręczenie decyzji, a w przypadku zamiaru doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego – zgody wnioskodawcy na taką formę.

24 Warunki skutecznego doręczania pism w formie dokumentu elektronicznego normuje art. 46 § 3 K.p.a. stanowiący, iż w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3.

25 Zgodnie zaś z § 4 tego samego art. 46 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób.

26 W świetle przytoczonych wyżej przepisów brak jest podstaw do uznania za skuteczne doręczenie pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym przesłania na wskazany przez wnioskodawcę adres elektroniczny skanu pisma procesowego wydanego w formie dokumentu papierowego opatrzonego podpisem odręcznym. Taki sposób przesłania pisma nie odpowiada bowiem wymogom wynikającym z art. 46 § 4 pkt 1 i 2 K.p.a., co skutkuje niemożnością potwierdzenia odbioru pisma w sposób o którym mowa w art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a., a więc jego doręczenia w formie dokumentu elektronicznego.

27 Nadto zauważyć należy, iż skoro w kontrolowanej sprawie wnioskodawca nie złożył podania o udostępnienie informacji publicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to ewentualna dopuszczalność doręczania mu korespondencji za pomocą komunikacji elektronicznej uzależniona jest od wystąpienia do organu administracji publicznej o takie doręczenie, względnie wyrażenia na nie zgody.

28 W ramach toczącego się postępowania administracyjnego odpowiednie oświadczenia woli wnioskodawcy musza być przy tym złożone w formie gwarantującej pewność pochodzenia ich od niego, co oznacza konieczności opatrzenia ich podpisem własnoręcznym, albo kwalifikowanym podpisem elektronicznym, względnie inna forma autoryzacji wskazana w art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.

29 W kontrolowanej sprawie zabrakło zatem pochodzących od strony złożonych we właściwej formie wniosków, względnie zgód o jakich mowa w art. 391 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

30 Podsumowując stwierdzić należy, iż nie doszło w niniejszej sprawie do skutecznego doręczenia decyzji Komendanta Policji z [...] marca 2021 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

31 Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie skarżący mógł zapoznać się z treścią tej decyzji (a precyzyjniej z przesądnym na adres elektroniczny skanem tej decyzji), jednakże przepisy P.p.s.a. nie przypisują żadnych skutków normatywnych samemu faktowi zapoznania się z treścią decyzji, wyraźnie odnosząc się wyłącznie do jej skutecznego prawnie doręczenia.

32 Zgodnie zaś z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.

33 Jedynie w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

34 Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego z [...] marca 2021 r., która to decyzja nie została jednakże doręczona jedynej występującej w sprawie stronie.

35 Dalej wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1 do 5 tego samego art. 58 § 1 P.p.s.a.

36 Skoro zaś w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji przez organ II instancji skarżącemu, będącemu jedyną stroną występującą w sprawie administracyjnej, to nie rozpoczął również swojego biegu 30 dniowy termin na wniesienie skargi wskazany w art. 53 § 1 P.p.s.a., wobec tego skargę należy uznać za przedwczesną, a w konsekwencji tego niedopuszczalną.

37 Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę.

38 /-/ T. Świstak