Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2021 r., II SA/Po 297/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2021 r., II SA/Po 297/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy" albo "organ II Instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez P. A. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. w kwocie [...]zł brutto.

3 Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

4 W dniu [...] kwietnia 2020 r. P. A. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. orzeczono o uznaniu wnioskodawczyni za osobę bezrobotną z dniem rejestracji oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych z dniem rejestracji, a następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. przyznano P. A. prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r.

5 Na podstawie informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajdującej się w systemie [...] (raport o nieprawidłowościach) ustalono, że P. A. przyznano dodatek solidarnościowy za miesiące lipiec i sierpień 2020 r. Mając powyższe na względzie pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Powiatowy Urząd Pracy w P. zawiadomił P. A. o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r., w związku z przyznaniem dodatku solidarnościowego za miesiąc lipiec i sierpień 2020 r.

6 Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] orzeczono o obowiązku zwrotu przez P. A. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. w kwocie [...]zł brutto.

7 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. A. podnoszą, iż nie zgadza się z decyzją Starosty [...].

8 Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r., o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1068), zauważając, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy stanowi, iż osoba uprawniona, posiadająca status bezrobotnego, informuje niezwłocznie właściwy powiatowy urząd pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego. Równocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, wypłacone za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, z wyjątkiem ust. 3, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.).

9 Następnie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż P. A. pobierała dwa świadczenia pieniężne finansowane z Funduszu Pracy tj. zasiłek dla osób bezrobotnych oraz dodatek solidarnościowy. Tym samym zasiłek dla osób bezrobotnych został pobrany przez nią nienależnie.

10 Mając powyższe na względzie Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

11 Skargę na powyższą decyzję wniosła P. A., podnosząc, że nie została poinformowana, że wypłata dodatku solidarnościowego spowoduje konieczność zwrotu zasiłku dla bezrobotnych.

12 W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

14 Skarga okazała się zasadna.

15 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

16 Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niniejszą sprawę na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

17 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r.

18 Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2020, poz. 1409 – aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 1100, dalej jako: "u.prom.zatr.") oraz ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (dalej jako: "ustawa o dodatku solidarnościowym").

19 Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.prom.zatr. osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Jednocześnie, na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 1 u.prom.zatr., za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.

20 Rozpoznając badaną sprawę należało zatem mieć na uwadze, że z literalnie wyrażonej - woli ustawodawcy - warunkiem podjęcia decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego jest wcześniejsze pouczenie pobierającego. Pouczenie powyższe powinno być udzielone w sposób zrozumiały i niebudzący wątpliwości co do utraty prawa do świadczenia. Tymczasem, w aktach badanej sprawy nie sposób odnaleźć - podpisanego przez skarżącą - dokumentu z którego wynikałoby, że została pouczony o przesłankach zawieszenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres nabycia prawa do dodatku solidarnościowego.

21 Skarżąca uzyskał status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku na mocy decyzji z dnia [...] maja 2020 r., natomiast ustawa o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 została uchwalona dnia [...] czerwca 2020 r., a w życie weszła dnia [...] czerwca 2020 r., a więc ponad miesiąc po nabyciu - przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Tym samym nie mogła zatem podczas rejestracji w PUP - zostać skutecznie pouczona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych - z tytułu - równoczesnego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego, bowiem w dacie jego rejestracji w PUP nie uchwalono jeszcze nawet ustawy, na mocy której określono warunki nabywania prawa, wysokość i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania dodatku solidarnościowego.

22 W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazuje, że nie została pouczona o niedopuszczalności łącznego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego, a akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia ustaleń odmiennych, tj. takich jakie stanowiły podstawę wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, legalność zaskarżonych decyzji budzi wątpliwości jednak nie tylko z tej przyczyny, że istnieją wątpliwości co do zaistnienia przesłanek żądania zwrotu spornego świadczenia w ogóle.

23 Drugą kwestią pozostaje kwota, do zwrotu której zobowiązany został Skarżący. Z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto obliczenia wskazane w decyzji i wyliczono określoną w decyzji kwotę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wskazano jedynie, iż organ powiatowy uzyskał informację z ZUS o przyznaniu skarżącej dodatku solidarnościowego i z uwagi na fakt pobrania przez skarżącą dodatku solidarnościowego i zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie wskazanym powyżej, organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu skarżącą nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych.

24 W aktach sprawy znajduje się formularz nadpłaty pt. "Nadpłata z Funduszu Pracy" stanowiący w istocie notatkę, stwierdzającą że w dniu [...] listopada 2020 r. stwierdzono nadpłatę zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] lipca 2020 do [...] sierpnia 2020 r. w związku z wypłatą dodatku solidarnościowego, gdzie pracownik organu I instancji wskazał, że wyliczenie nadpłaty to [...] zł (k. 53 akt adm.). Tym samym zaskarżona decyzja jest wadliwa dlatego, że kwota orzeczonego zwrotu nie poddaje się kontroli Sądu, z uwagi na brak jakichkolwiek wyjaśnień organów obu instancji, co do tego, w jaki sposób doszło do wyliczenia kwoty [...]zł jako kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym dodatek ten przysługuje osobie uprawnionej w wysokości [...] zł za miesiąc kalendarzowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy o dodatku solidarnościowym w przypadku pobrania zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy, dodatek wypłacany jest za ten miesiąc w kwocie, o której mowa w ust. 1, pomniejszonej o wypłaconą kwotę tego zasiłku lub stypendium. Z woli ustawodawcy zatem pobranie zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy jest okolicznością, która wpływa na zmniejszenie wysokości dodatku solidarnościowego, a nie zasiłku dla bezrobotnych. W badanej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku solidarnościowego pobierając zasiłek dla bezrobotnych. Organy ustaliły, że dodatek solidarnościowy został jej wypłacony w kwocie [...]zł za miesiąc lipiec i sierpień (k. 60 akt administracyjnych). Należy zwrócić uwagę, że przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku solidarnościowym nie można interpretować w całkowitym oderwaniu od brzmienia art. 4 ust. 3 tej ustawy, na co - literalnie - wskazuje z resztą sam ustawodawca. Przepis art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku solidarnościowym stanowi, bowiem, że "zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, wypłacone za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, z wyjątkiem ust. 3, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". A zatem zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 76 ust. 2 u.p.z. - z wyłączeniem sytuacji o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o dodatku solidarnościowym. Jak można wnioskować na podstawie analizy akt sprawy aspekt ten całkowicie pominięto na gruncie badanej sprawy. Tymczasem, ustawodawca przewidział okoliczności, które wpływają na zmniejszenie wysokości dodatku solidarnościowego. Jedną z nich jest pobranie zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy. W tych sytuacjach dodatek wypłaca się w wysokości pomniejszonej o kwotę wypłaconego zasiłku, natomiast zasiłek dla bezrobotnych wypłaca się w pełnej kwocie (por. M. Paluszkiewicz [w:] Komentarz do ustawy o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 [w:] Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, Warszawa 2020). Jeżeli zatem organy uznały że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające uznanie zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego skarżącej za świadczenie nienależnie pobrane, to zobowiązane były uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, z uwzględnieniem brzmienia art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o dodatku solidarnościowym. Tego elementu jednak również zabrakło. Wobec braku jakichkolwiek wyliczeń w tym względzie wskazujących z czego wynika wysokość nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, Sąd nie miał możliwości oceny zasad w oparciu o które doszło do wyliczenia kwoty zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

25 Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika czy skarżąca został faktycznie pouczona o niedopuszczalności łącznego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego. W ocenie Sądu kluczowe w badanej sprawie znaczenie ma bowiem zweryfikowanie i udokumentowanie ustaleń na okoliczność faktu pouczenia skarżącej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych - z tytułu - równoczesnego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego. Przedstawiona Sądowi dokumentacja akt sprawy ustaleniom organów przeczy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do argumentacji odwołania. Należy zaakcentować, że nie budzi wątpliwości Sądu brzmienie art. 7 ust. 6 ustawy o dodatku solidarnościowym, który stanowi, że osoba uprawniona, posiadająca status bezrobotnego, informuje niezwłocznie właściwy powiatowy urząd pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego. Jeżeli zatem np. wraz z informacją o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku solidarnościowego udostępnianą na profilu informacyjnym osoby uprawnionej, utworzonym w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżącej doręczono pouczenie o obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego powiatowego urzędu pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego, to dokument potwierdzający fakt dokonania tego pouczenia powinien zostać załączony do akt niniejszej sprawy

26 To wszystko powoduje, że ustalenia organów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej opisanym powyżej standardom nie odpowiadają również w części odnoszącej się do uzasadnienia przyjętej przez organy kwoty świadczenia pieniężnego uznanego za nienależnie pobrane.

27 Mając powyższe na uwadze należy uznać, że stanowisko organów zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, iż zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji uznać należy za wydane istotnym i mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy naruszeniem art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

28 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, w szczególności uzupełnią materiał dowodowy o dokumentację związaną z ubieganiem się, przyznaniem i wypłatą skarżącej dodatku solidarnościowego, co pozwoli na rzetelną ocenę czy i w jakim zakresie skarżąca została pouczona o ciążącym na niej obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego powiatowego urzędu pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego. Jeżeli organy nie będą w stanie udokumentować faktu powyższego pouczenia to zobowiązane będą umorzyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Jeżeli natomiast, fakt pouczenia skarżącej o niedopuszczalności łącznego pobierania zasiłku dla bezrobotnych i dodatku solidarnościowego zostanie udokumentowany, to rozpoznając sprawę ponownie organy zwrócą uwagę, że prowadzone postępowanie dotyczy nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych (a nie dodatku solidarnościowego) i z uwzględnieniem art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o dodatku solidarnościowym, ponownie rozpoznają sprawę. Swoje rozstrzygnięcie organy nadto szczegółowo uzasadnią zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

29 Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku