Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Po 149/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Po 149/20

Sentencja

1 Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku T. D. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

3 Decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku, Nr [...], Prezydent Miasta P. – Poznańskie Centrum Świadczeń, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2018 roku , poz. 2096 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1, ust. 1a w zw. z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 180 ze zm.) odmówił T. D. przyznania dodatku mieszkaniowego.

4 W uzasadnieniu organ powołując się na przepis art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% w gospodarstwie wieloosobowym, a kwota nadwyżki dochodu przekracza obliczona wysokość dodatku. Średni miesięczny dochód brutto dwuosobowego gospodarstwa domowego T. D. obliczono na kwotę [...]zł, nadwyżka dochodu wyniosła [...] zł, zaś obliczony dodatek mieszkaniowy wyniósł [...] zł. Organ wyjaśnił, że obliczony dodatek mieszkaniowy umniejszony o kwotę nadwyżki dochodu stanowił wartość ujemną ([...] zł - [...] zł + [...] z).

5 T. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wadliwe wliczenie do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego syna P. D. w wysokości [...] zł brutto.

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570), art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz.2096 ze zm.), utrzymało w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

7 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określony został katalog przychodów uważanych za dochód, będących podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego, a wraz z nim zakres wyłączeń z dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wymienione wśród świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, a zatem należy je uwzględnić przy ustalaniu wysokości dochodu. W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono dochód brutto 2-osobowego gospodarstwa domowego T. D., stanowiący podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obejmujący okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku (marzec, kwiecień, maj 2019 r.) na łączna kwotę [...]zł, a miesięczny na kwotę [...]zł. Na jedną osobę w rodzinie przypada dochód w wysokości [...] zł. Na dochód składa się renta rodzinna T. D. w łącznej wysokości [...] zł i świadczenie pielęgnacyjne P. D. w łącznej wysokości [...] zł oraz składka zdrowotna opłacana przez Poznańskie Centrum Świadczeń w wysokości [...] zł. Takie obliczenia stały się podstawą do dokonywania dalszych obliczeń zgodnie z art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w wyniku których organ odwoławczy uznał, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje T. D., mimo zrozumienia dla jej trudnej sytuacji zdrowotnej.

8 Pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku T. D. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], podtrzymującą odmowną decyzję Poznańskiego Centrum Świadczeń znak [...] z dnia [...].07.2019 w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Według skarżącej decyzja została oparta na niewłaściwych wyliczeniach rachunkowych, spowodowanych uznaniem za dochody, świadczenia pielęgnacyjnego syna skarżącej P. D..

9 Skarżąca wskazała na kolizję pomiędzy art. 21 pkt. 1 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a treścią katalogu zamkniętego w zakresie wyłączeń od dochodu zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w związku ze sprzecznością dotyczącą zakwalifikowania lub braku zakwalifikowania do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego. Sprzeczność ta uniemożliwiła zaliczenie świadczenia pielęgnacyjnego syna do zwolnionego od dochodu, przy ewentualnym ponownym rozpatrzeniu wniosku o dodatek mieszkaniowy.

10 Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na kolizję pomiędzy art. 4 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a treścią katalogu zamkniętego w zakresie wyłączeń od dochodu, zawartego w art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego zakwalifikowania, lub braku zakwalifikowania do dochodu świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z powyższymi przepisami. Tym bardziej, że na ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych powołuje się ustawa o dodatkach mieszkaniowych w kwestii rozumienia pojęcia dochodu i przychodu. Oba katalogi zamknięte, zarówno katalog zamknięty wyłączeń od dochodu, zawarty w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak i katalog zamknięty zawarty w art. 4 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mówiący o rodzajach przychodów i dochodów, nie zawierają pojęcia "świadczenie pielęgnacyjne". Co więcej ustawa o podatkach dochodowych od osób fizycznych wyraźnie nie zalicza "świadczenia pielęgnacyjnego" do dochodu.

11 Skarżąca zarzuciła również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 11 k.p.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a., z powodu braku dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno być przekazane do uzupełnienia.

12 Skarżąca wreszcie zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3. ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną i niepełną wykładnię i wliczenie do dochodu rodziny świadczenia pielęgnacyjnego P. D., w wysokości [...] zł, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji, zawyżającej rachunkowo dochody rodziny powodując nie przyznanie dodatku mieszkaniowego.

13 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

15 Skarga nie jest zasadna.

16 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd nie można opierać tej kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

17 W rozpoznawanej sprawie T. D. nie zgadza się na uwzględnienie świadczenia pielęgnacyjnego syna P. D. do dochodu gospodarstwa domowego, branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. W jej ocenie brak jest podstaw do wliczenia świadczenia pielęgnacyjnego do dochodu, skoro w świetle prawa podatkowego nie jest on dochodem. W istocie wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do ustalenia zakresu zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym zakresie skarżąca wskazała na konieczność dokonania wykładni systemowej oraz celowościowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia przepisu art. 3. ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem treści art. 21 pkt. 1 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 4 ust 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do zamkniętego katalogu wyłączeń od dochodu na potrzeby określenia dodatku mieszkaniowego.

18 Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. t.j. z 2019 roku, poz. 2133). Krąg uprawnionych do dodatku określa art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z którego treści wynika, że dodatek przysługuje osobom posiadającym określony tytuł prawny do lokalu: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych (pkt 1), osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego (pkt 2), osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych (pkt 3) oraz innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem (pkt 4), a ponadto osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622)."

19 W taki sposób ustawodawca określił w sposób ścisły zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Dochodami są wszelkie przychody, od których odlicza się składniki wyraźnie wyliczone w ustawie. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa może być stosowana tylko wobec pojęć użytych w ustawach, a nie wobec pojęć w nich w ogóle nie użytych, jak w przypadku pojęcia "świadczenia pielęgnacyjnego". W tym względzie należy zgodzić się ze skarżącą, że ustawodawca nie wskazał definicji świadczenia pielęgnacyjnego, więc zasadniczo mamy do czynienia z sytuacją w której w drodze wykładni systemowej można podejmować próby ustalenia znaczenia tego pojęcia posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcia występują i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji o dodatkach mieszkaniowych. W tym względzie skarżąca wskazuje na potrzebę ustalenia prawidłowego rozumienia definicji świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w przepisie art. 3. ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez pryzmat art. 21 pkt. 1 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 4 ust 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

20 W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy jednak dokonać interpretacji pojęcia świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w art. 3 ust 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym przy uwzględnieniu regulacji najbardziej zbliżonej i związanej z pojęciem świadczenia pielęgnacyjnego, które jest używane na potrzeby realizowanej przez państwo szeroko pojętej polityki społecznej. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2020 roku, poz. 111) zawarł katalog świadczeń rodzinnych, które obejmują między innymi świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt2). W istocie zatem ustawodawca dokonał rozróżnienia zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji uwzględniając założenie o racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że w sposób świadomy i celowy w treści art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został wyłączony z zakresu pojęciowego jedynie zasiłek pielęgnacyjny, a nie wyłączone zostało świadczenie pielęgnacyjne. Skoro świadczenie pielęgnacyjne nie zostało wymienione w treści art. 3 ust. 3 (zdanie drugie) ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to świadczenie takie powinno zostać uwzględnione w dochodzie na podstawie którego ustala się, czy wnioskodawca spełnia kryterium do przyznania mu dodatku mieszkaniowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 lutego 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wr 717/12). Podzielając taki pogląd, który funkcjonuje w orzecznictwie, należy jednocześnie podkreślić, że powoduje to, że nie ma potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej z uwzględnieniem pojęć zawartych w ustawach, które nie są tak blisko związane z interpretowanym pojęciem jak ustawa o świadczeniach rodzinnych. Takie stanowisko znajduje pośrednio potwierdzenie również w orzecznictwie, zgodnie z którym dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 39, poz. 353 ze zm.), nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) – por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/2/21 oraz lex nr 531150). Natomiast świadczenie pielęgnacyjne jest przychodem, który podlega wliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jest to bowiem świadczenie o innym celu, charakterze oraz funkcji, niż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, które nie podlegają wliczeniu do dochodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 212/11, lex nr 990226).

21 Reasumując należy potwierdzić prawidłowe stanowisko organów, w myśl którego organy administracji nie mogą działać w ramach uznania administracyjnego orzekając w przedmiocie dodatków mieszkaniowych. W praktyce oznacza to, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje dochodem wszelkie przychody, od których odlicza się składniki wyraźnie wyliczone w tym przepisie. W rezultacie przepis art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje żadnych podstaw do wyłączenia z dochodu gospodarstwa domowego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro powołany wyżej przepis prawa mówi o tym, że jako dochód należy traktować wszystkie przychody (poza ściśle wymienionymi w przepisie wyjątkami) to w pełni uzasadnione było zaliczenie świadczenia pielęgnacyjnego do dochodu uzyskanego przez rodzinę T. D. w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Wymienione środki w postacie świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez P. D. w kwocie [...]zł (za 3 miesiące) nie mogły być zatem pominięte przez organy przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego na rzecz T. D.. W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo obliczyły łączny dochód rodziny skarżącej za okres 3 miesięcy, tj. od marca do maja 2019 roku w kwocie [...]zł (renta T. D. w wysokości [...] zł i świadczenie pielęgnacyjne P. D. w wysokości [...] zł oraz składka zdrowotna opłacana przez PCS w wysokości [...] zł), a zatem dochód miesięczny przypadający na jedną osobę w dwuosobowym gospodarstwie domowym wyniósł: [...] zł.

22 Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zawartych w niej szczegółowych wyliczeń matematycznych prowadzi do wniosku, że obliczenie dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły do wyliczenia dodatku mieszkaniowego średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego otrzymany w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zasadnie organy obu instancji wskazały, wbrew twierdzeniu skarżącej, że świadczenie pielęgnacyjne nie podlega wyłączeniu, a tym samym należało wliczyć otrzymywane przez syna skarżącej świadczenie pielęgnacyjne jako dochód w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy.

23 Mając na uwadze powyższe ustalenia za niezasadny uznać należało zarzut zawarty w skardze dotyczący niewłaściwego obliczenia dochodu rodziny skarżącej. W tej sytuacji decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. Dokonane przez organy wyliczenie matematyczne w kwestii przysługującego skarżącej dodatku mieszkaniowego w pełni odpowiada prawu.

24 Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.