Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., III SA/Po 94/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., III SA/Po 94/17

Sentencja

1 Dnia 29 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi K.J. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych

Uzasadnienie

2 Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania K.J., zwanemu dalej skarżącym, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

4 W dniu [...] kwietnia 2015 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...] powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach JPO.

5 W trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie kontroli administracyjnej, ujawniły się błędy dotyczące niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a referencyjną bazą systemu informatycznego - Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Na podstawie danych wektorowych ujawniono rozbieżność w powierzchni gruntów rolnych, okazało się bowiem, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej, jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. Na podstawie kontroli administracyjnej dokonanej w Biurze Powiatowym w [...] ustalono, że przedmiotowa powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), wynosi dla płatności wynosi [...] ha (powierzchnia stwierdzona na działce rolnej [...] wyniosła [...] ha), czyli mniej niż deklarowana ([...] ha). Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 12902005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. L347 z 20.12.2013 r., s.549). Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemem wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

6 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję [...] w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni równej deklarowanej, tzn. wynoszącej [...] ha, wskazując, że zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, zwanego dalej rozporządzeniem 640/2014).

7 Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż na spornej działce nie było ponownych pomiarów przez uprawnionego geodetę. Powierzchnia jest zgodna z aktem własności i wypisem z rejestru gruntów, otrzymanych z ARiMR do pierwszych wniosków o dopłaty w 2004 r. Nadto w decyzji [...] Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego stwierdzono, że na działce nie został dokonany żaden pomiar manualny, który pozwoliłby na zweryfikowanie czy powierzchnia jest powierzchnią poprawną, zaś pomiar w granicach naturalnych działki potwierdził deklarację rolnika.

8 Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

9 W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia certyfikowana to maksymalny obszar kwalifikowany, który został ponownie zweryfikowany przez Agencję w wyniku zanegowania danych wektorowych znajdujących się w GIS. Proces weryfikacji i certyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych następuje w wyniku zadeklarowania przez Beneficjentów do płatności powierzchni większych od ustalonych powierzchni kwalifikowanych wynikających z PEG. Podstawowym obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznie powierzchni użytkowanych rolniczo, natomiast obowiązkiem Agencji płatniczej jest weryfikacja czy wszystkie warunki kwalifikowalności zostały spełnione. W ocenie organu Skarżący nie dołączył żadnych dowodów potwierdzających, że działka ewidencyjna ma powierzchnię większa niż to stwierdzono podczas czynności weryfikujących, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący nie dołączył do odwołania pomiarów wskazujących na prawdziwość twierdzeń zawartych w odwołaniu, zatem w żaden sposób nie może dowieść, że powierzchnia ustalona zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 jest niezgodna z rzeczywistością.

10 W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący K.J. powtórzył argumenty odwołania, wskazując ponadto, że pomiar w 2009 r. potwierdził deklarację rolnika. Skarżący załączył również kserokopie decyzji Dyrektora WOR ARiMR oraz Kierownika BP ARiMR w [...], będące przedmiotem skargi jak i decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Uzasadnienie w przedmiotowej decyzji potwierdza stanowisko prezentowane przez skarżącego oraz dokonany przez niego manualny pomiar spornej działki.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

13 Skarga jest zasadna.

14 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."). W ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

15 W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy z czego wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oczywistą konsekwencją powyższego jest więc, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy, kontroli decyzji dokonuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

16 Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez sąd, iż dotknięta jest ona co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a..

17 W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organy Agencji nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego. W niniejszym postępowaniu nie została również zrealizowana zasada przekonywania określona w art.11 k..p.k., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Wyczerpujące umotywowanie decyzji daje bowiem rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Stanowisko organów obu instancji opiera się na uznaniu, iż skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. zadeklarował do płatności na 2015 r. powierzchnię działek rolnych większą niż faktycznie użytkowana rolniczo.

18 Nie budzi wątpliwości zasadność posłużenia się przez organy orzekające w sprawie - dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo - ortofotomapą cyfrową czyli zdjęciem powierzchni ziemi wykonanym z samolotu lub satelity i przetworzonym do postaci metrycznej. Jest to opracowanie geodezyjne wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki ( vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15 ). Należy również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające a pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny.

19 W orzecznictwie wskazuje się, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń podważających ortofotomapę ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 128/12 ). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący – jak już wskazano – wnosił o kontrolę na miejscu w celu zweryfikowania zaktualizowanej powierzchni PEG. Z twierdzeń skargi wynika, że takie zastrzeżenia należy ocenić jako uzasadnione.

20 Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy.

21 Zatem dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Ponadto kontrola na miejscu przeprowadzana jest w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada temu co strona deklaruje na działkach w złożonym wniosku. Tym samym ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą – choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej.

22 Sąd zauważa, iż o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone.

23 Nie podważając stanowiska organów, iż ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki, to jednak Sąd znalazł podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji powinny być uchylone ze względu na uchybienia w postępowaniu dowodowym. Jak już wyżej wskazano Sąd nie kwestionuje zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organów polegają na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać jakie dowody przeprowadzono i uzasadnienie które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 ..p.a.s.a.).

24 Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie czynią zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji.

25 Jak bowiem wynika zarówno z akt sprawy oraz załączonej do skargi decyzji – Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Wniosek skarżącego dotyczył tego samego obszaru. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał m.in., że zasadna jest weryfikacja w terenie, w celu ustalenia, czy powierzchnie wyłączone z powierzchni PEG, a zadeklarowane i oznaczone jako użytkowane na załącznikach graficznych przez Skarżącego w roku 2015 są rzeczywiście użytkowane rolniczo.

26 W aktach sprawy brak dokumentów wskazujących na przeprowadzenie takiej kontroli.

27 Dokonując oceny przy ponownym rozpoznaniu należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić obszary działek rolnych użytkowane rolniczo, co umożliwi zarówno stronie jak i Sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację.

28 Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.