Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., III SA/Po 867/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., III SA/Po 867/19

Sentencja

1 Dnia 11 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Fundacji "[...]" w [...] na informację Zarządu Województwa z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] stycznia 2019 Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] (dalej także jako: "fundacja", "skarżąca") złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w [...] wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 8 Edukacja Działanie 8.2 Uczenie się przez całe życie. W wyniku weryfikacji złożonych wniosków, Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...], pismem z dnia [...] października 2019 r. poinformował Fundację, że złożony wniosek uzyskał 127,5 pkt, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu. Fundacja złożyła protest wnosząc o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów wskazanymi w Regulaminie konkursu [...]

3 Pismem z dnia [...] października 2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] poinformował Fundację o pozostawieniu protestu bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, protest pozostawiony zostaje bez rozpoznania. Jednocześnie Organ pouczył Fundację o możliwości złożenia w terminie 14 dni skargi do sądu administracyjnego.

4 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi. Fundacja zarzuciła naruszenie:

5 art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1831 tj.) poprzez przyjęcie, że:

6 - wnioskodawca nie wyjaśnił przyjętego we wniosku podziału uczestników, do których projekt będzie skierowany, a tym samym nie wyjaśnił tak licznego udziału osób biernych zawodowo w projekcie;

7 - wnioskodawca powinien wskazać w treści celu głównego, jaki poziom kwalifikacji komputerowych zgodnie z [...] osiągną osoby, które nabędą kwalifikacje w projekcie;

8 - w ramach realizacji projektu, wnioskodawca powinien zachować preferencje w zakresie lokalizacji szkoleń dla miast średnich, tak aby umożliwić preferowanej grupie docelowej jak najszerszy udział w projekcie, natomiast projektodawca nie wskazał gdzie

9 będą realizowane szkolenia, dodatkowo w pkt 3.3 wnioskodawca jako obszar realizacji projektu wskazał "[...]";

10 - wnioskodawca miał obowiązek dokonać rozeznania rynku w zakresie przeprowadzenia egzaminów w ECDL.

11 Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi że - poprzez przyjęcie przez organ w sposób nieuprawniony - nastąpiło wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego konkursu. Podniosła, że pozostawienie bez rozpatrzenia nastąpiło przedwcześnie, bowiem tylko na podstawie listy rankingowej projektów przyjętych do finansowania. Mogą natomiast wystąpić sytuacje, że nie wszyscy beneficjenci podpiszą umowy.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej informacji. Zdaniem organu, z uwagi na fakt iż organ nie dysponował większą kwotą środków w całym działaniu w ramach którego organizowany był przedmiotowy konkurs, składających protesty poinformowano - co dotyczy również skarżącej fundacji - że pozostawione zostaną one bez rozpoznania, a decyzja IZ w tym zakresie oparta jest na dyspozycji art. 66 ust 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

14 Skarga jest uzasadniona.

15 Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

16 W rozpoznawanej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. W ocenie Zarządu do wyczerpania dochodzi wtedy, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zatem, zdaniem Zarządu aby zostały spełnione przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie

17 jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. Zarząd wskazał w zaskarżonej informacji na zakontraktowaną dotąd wartość projektów oraz projekty wybrane do dofinansowania i ocenił, że przy uwzględnieniu fluktuacji kursu euro, pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. Z kolei, zdaniem strony skarżącej, do potencjalnego wyczerpania kwoty alokacji przeznaczonej na dofinansowanie konieczne jest zawarcie umów o dofinansowanie projektów.

18 Zdaniem Sądu stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

19 Na wstępie zauważyć należy, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy rozumieć powyższy zwrot. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Trudno nie podzielić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2019 r., I GSK 1855/19 (CBOSA), że ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

20 Sąd podkreśla, że alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie, wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania

21 konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., II GSK 1597/17; CBOSA), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane.

22 Sąd podziela pogląd, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane; użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania (NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 listopada 2019 r., I GSK 1855/19; CBOSA). Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji w razie wystąpienia, w okresie pomiędzy akceptacją

23 listy rankingowej a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II GSK 1380/11; CBOSA).

24 Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II GSK 23/18 i przywołane tam orzecznictwo tego Sądu; CBOSA).

25 Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. I właśnie w ten sposób należy dokonywać - w niniejszej sprawie – interpretacji przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w aspekcie normatywnej przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów".

26 Jak wynika ze stanowiska organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do zawarcia umów czy też wydania decyzji o dofinansowanie projektów - na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zdarzenia.

27 Sąd uznał wobec powyższych rozważań, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", a zatem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione.

28 W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, przekazując sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zarząd Województwa uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na dokonanie merytorycznego

29 rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania doszło. Okoliczności te organ powinien wykazać odpowiednimi dokumentami.

30 O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).