Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2008 r., III SA/Po 776/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2008 r., III SA/Po 776/07

Sentencja

1 Dnia 28 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nadania dokumentom cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/ M.Kwiecińska /-/B. Sokołowska

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty Nr [...] z [...] r. w sprawie odmowy nadania dokumentom sporządzonym przez uprawnionego geodetę jako "opisy i mapy" cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

3 Organ II instancji wskazał iż decyzją Nr [...] z [...] Starosta działając na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit b, art. 7d pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 poz. 2027 z 2005 r. ze zm.) odmówił nadania dokumentom sporządzonym przez geodetę uprwnionego K. S. jako "opisy i mapy" w związku z wykonywaną pracą geodezyjną, polegającą na podziale gruntów przylegających do rzeki O., położonych na terenie gminy P., cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych.

4 W uzasadnieniu tej decyzji Starosta powołał artykuł 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym dokumenty geodezyjne, wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.

5 Wskazał również, iż wypisy i wyrysy są urzędowym potwierdzeniem danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i mają charakter zaświadczenia wydawanego przez organ administracji na zasadach określonych w dziale VII kpa, wobec czego wspólnicy spółki cywilnej nie są uprawnieni do sporządzania tego rodzaju dokumentów.

6 W odwołaniu od decyzji Starosty [...] spółka A w G. zarzuciło rażące naruszenie powołanego wyżej art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "...dokumenty geodezyjne wydawane są przez organ prowadzący ewidencję..." pozwala na interpretację, że dokumenty te są sporządzane wyłącznie przez ten organ, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

7 Pismem z dnia [...] Z. R. – działając w imieniu skarżącego, sprecyzował iż wniesione odwołanie, jak i całe postępowanie dotyczy kwestii sporządzania i wydawania "wyrysów i wypisów"

8 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając odwołanie spółki, wskazał iż w świetle art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, sprawa mająca charakter indywidualny może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną tylko w przypadku, gdy należy do właściwości tych organów, a więc tylko wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika upoważnienie (kompetencja) organu administracyjnego do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego.

9 W ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby występowanie stronom z wnioskiem o nadanie sporządzonym przez geodetów uprawnionych "projektom" wyrysów i wypisów, cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych oraz brak przepisu prawa upoważniającego organ do rozstrzygania przedmiotowych żądań w formie władczej, tj. decyzji administracyjnej. W szczególności nie stwarza takich upoważnień art. 24 ust. 3 ustawy stanowiący, że dokumenty geodezyjne wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.

10 Wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są urzędowym potwierdzeniem danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i mają charakter zaświadczenia, wydawanego odpłatnie na żądanie strony przez prowadzącego tę ewidencję. Dokumenty te wydawane są przez organy na podstawie posiadanych danych, na zasadach określonych w dziale VII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń", jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 Kpa).

11 W konkluzji organ II instancji stwierdził, iż żądanie zawarte we wniosku odwołujących się, a także w konsekwencji przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, nie należą do sfery prawa administracyjnego rozstrzyganego w formie decyzji, zatem postępowanie wywołane tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i podlega umorzeniu.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] spółka A w G. zarzuciło rażące naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dokumenty geodezyjne wydawane są przez organ prowadzący ewidencję" pozwala na interpretację, że dokumenty te są sporządzane wyłącznie przez ten organ, rażące naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że geodeta posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 nie jest uprawniony do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i sporządzania dokumentacji do celów prawnych a także rażące naruszenie załącznika nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego poprzez ustalenie, że sporządzenie 185 wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego stanowi koszt równy [...] zł.

13 Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący podkreślił, że organ dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przyjmując, iż wydawanie dokumentów geodezyjnych (wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego) jest tożsame z uprawnieniem do wyłącznego ich sporządzania przez ten organ. Dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego uprawnienia zawodowe, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i posiadający wszystkie elementy, o których mowa w załączniku Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z 2001 r.), w szczególności nazwisko i imię osoby, która wykonywała dokument oraz jej podpis, po opatrzeniu go pieczęcią urzędową organu oraz podpisem osoby reprezentującej organ ma wszystkie cechy wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego.

14 Ponieważ na wypisie i wyrysie winno widnieć nazwisko i imię osoby, która wykonywała dokument oraz jej podpis (zał. Nr 5 do powołanego wyżej Rozporządzenia ust. 1 pkt 18 i ust. 12 pkt 9), należy stwierdzić, że wykonawcą dokumentu nie jest organ, który dokument wydaje lecz uprawniony geodeta.

15 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z innych powodów niż wskazane przez skarżącego.

18 Artykuł 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, iż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie, na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.

19 Organ administracji prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, iż wypis i wyrys wydawane z materiałów przyjętych do zasobu geodezyjnego na podstawie powołanego powyżej przepisu, stanowią urzędowe potwierdzenie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i mają charakter zaświadczenia, w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wydawanego odpłatnie na żądanie strony, przez prowadzącego ewidencję.

20 Równocześnie jednak, w zaskarżonej decyzji, skoncentrowano się na kwestii kto w sensie technicznym sporządzać może materiał na bazie którego wydane zostanie zaświadczenie, o którym mowa w art. 24 § 3 ustawy, pomijając w ogóle kwestię pierwszoplanową, a mianowicie czy w świetle tego przepisu geodeta uprawniony, względnie spółka prawa cywilnego, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), mają interes prawny w uzyskaniu tego zaświadczenia, na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy, a konkretnie czy mogą zgodnie z wnioskiem z dnia [...] ubiegać się o uzyskanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działek położonych w miejscowościach S., P., P., Z. oraz S. wraz z klauzulą stanowiącą, iż wydany dokument jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej.

21 W zaskarżonej decyzji kwestii interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu wypisu i wyrysu wraz ze stosowną klauzulą dla działek określonych we wniosku w ogóle nie badano. Dane z ewidencji gruntów i budynków, w tym również wypisy z rejestrów i kartotek oraz wyrysy z map ewidencyjnych udostępnia starosta (§ 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38 poz. 454 z 2001 r.). Również do starosty należy zaopatrzenie tych dokumentów stosowną klauzulą (§ 52 ust. 1 Rozporządzenia). Treść zaś i formę wypisów oraz wyrysów, a także treść zamieszczanych na nich klauzul, określa załącznik Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 20 marca 2001 r.

22 Niewątpliwie dokumenty, które jako wypis i wyrys mają być uwierzytelnione i wydane przez Starostę zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, osobie która jest właścicielem, względnie włada określonym budynkiem lub ma interes prawny w tym zakresie, winny być zgodne z dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i pod względem formy i treści odpowiadać wymogom określonym w załączniku Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.

23 Kwestią natomiast relewantną z punktu z widzenia omawianych przepisów, wydaje się być to, kto w sensie technicznym przygotuje materiały, które po ich zweryfikowaniu pod względem spełniania wymogów, o których była mowa wyżej, zostaną zaopatrzone w stosowną klauzulę i wydane odpłatnie stronie przez organ prowadzący ewidencję jako wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego.

24 W zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby występowanie stronom z wnioskiem o nadanie sporządzonym przez geodetów uprawnionych "projektom" wyrysów i wypisów cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych oraz brak przepisu prawa, upoważniającego organ do rozstrzygania przedmiotowych żądań w formie władczej, tj. decyzji administracyjnej.

25 O ile należy zgodzić się ze stwierdzeniami, iż w świetle przepisów zawartych w dziale VII art. 217 – 220 kpa "postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń", zaświadczenie nie ma charakteru decyzji, a odmowa jego wydania następuje w formie postanowienia, tak równocześnie ocenić należy, iż umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego było przedwczesne.

26 Zadaniem organu działającego z uwzględnieniem zasad postępowania określonych w art. 7, 8 i 9 kpa było ustalenie, czy wnioskodawca miał przymiot strony w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy jego żądanie o nadanie przedłożonym wypisom i wyrysom stosownej klauzuli znajduje uzasadnienie w treści tego przepisu i przepisach wykonawczych do ustawy, a w końcu ustalenie (w razie odpowiedzi pozytywnej) wysokości należnej opłaty na zasadach określonych w załączniku Nr 4 i (lub) 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333).

27 W zaskarżonej decyzji ustaleń w tym zakresie zabrakło, nie wyjaśniono nadto czy uprawnienia do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o nadanie przedłożonym materiałom geodezyjnym stosownej klauzuli, nie stwarza przepis § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78 poz. 837). Stanowi on, iż pozytywny wynik kontroli dokumentacji przekazywanej do państwowego zasobu geodezyjnego odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji do zasobu i wniosek z adnotacją o pozytywnym wyniku kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach (§ 10 ust. 2 Rozporządzenia).

28 Materiały przeznaczone dla zamawiającego, po opatrzeniu klauzulami określonymi w odrębnych przepisach, ośrodek zwraca wykonawcy, nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od zakończenia czynności kontroli (§ 10 ust. 3 Rozporządzenia).

29 Omawiany przepis stwarza zatem wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych przyjmowanych do państwowego zasobu geodezyjnego konkretne uprawnienie, na mocy którego domagać się może wydania sporządzonej przez siebie dokumentacji i opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego stosownymi klauzulami, określonymi w odrębnych przepisach, przy czym nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że konkretyzacja tego uprawnienia nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

30 W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...], wnioskodawca [...] spółka A. A. S., K. S. i Z. R., prowadziła prace geodezyjne polegające na podziale nieruchomości przylegający do rzeki O., położonych na terenie obrębów S., S., P. w gminie P.

31 Prace te wykonawca zobowiązany był zgłosić właściwemu ośrodkowi dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a po ich wykonaniu przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne).

32 Organ administracji, ustalając iż brak jest normy prawa materialnego, która stwarzałaby wnioskodawcy uprawnienie do żądania nadania przedłożonym dokumentom cech upoważniających do dokonywania wpisów w księgach wieczystych, winien wyjaśnić czy omawiany przepis § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. znajduje w niniejszym przypadku zastosowanie, a jeżeli nie to dlaczego.

33 Elementów tych zabrakło w zaskarżonej decyzji, podobnie jak zabrakło jednoznacznego ustalenia, czy w świetle art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wnioskodawca miał przymiot strony (był właścicielem, posiadaczem lub miał interes prawny) w postępowaniu zmierzającym do uzyskania zaświadczenia w postaci wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego.

34 W tych warunkach należało uznać, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 i 9 kpa oraz art. 107 § 3 kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

35 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

36 O koszach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.

37 /-/M.Kwiecińska /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska

38 KS