Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2021 r., III SA/Po 637/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2021 r., III SA/Po 637/20

Sentencja

1 Dnia 13 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] w przedmiocie zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę

Uzasadnienie

2 Rada Miasta w dniu [...] lutego 2001 r. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.) i art. 7 ust 1 pkt 1 i 1, art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.. z 1996 r. Dz.U.Nr 13, poz. 74 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

3 Jak wynika z § 1 uchwały po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000r. zawartej w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Rada Miasta zalicza drogi do kategorii dróg gminnych, szczegółowo opisane w wykazach nr 1 - 5, które stanowią załączniki do uchwały, w tym m.in., drogę położoną na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...]

4 W uzasadnieniu uchwały wskazano, ze przedmiotowe drogi pełnia funkcję dróg

5 o znaczeniu lokalnym oraz nie są zaliczone do żadnej innej kategorii.

6 Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2001 r. Nr 29 poz. 427).

7 Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. R. P. wystąpiła do Rady Gminy [...] o usunięcie naruszenia prawa w powyższej uchwale, zarzucając, że przebieg drogi położonej na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] jest inny, niż

8 w przyjętej uchwale, nadto, że droga jest zbyt wąska, zatem nie spełnia parametrów technicznych

9 W dniu [...] sierpnia Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] odmawiając uchylenia uchwały nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

10 W uzasadnieniu wskazano, że uchwała nr [...] była procedowana

11 w obowiązującym trybie, wynikającym z ustawy o drogach publicznych i samorządzie gminnym,. Nadto po jej podjęciu została przekazana organowi nadzoru – Wojewodzie [...], który nie stwierdził w trybie nadzorczym naruszeń prawa.

12 Pismem z [...] września 2020 r. R. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając uchwałę nr [...] Rady Miasta w części, w której zaliczono do dróg gminnych działkę o numerze ewidencji [...], obręb W., domagając się uchylenia uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

13 Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

14 a) § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa

15 z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaliczenie wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie spełnia on kryteriów wymiarowych, aby móc go uważać za drogę dojazdową według tych przepisów,

16 b) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaliczenie wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie ma on znaczenia lokalnego i nie służy miejscowym potrzebom, tym bardziej, że zgodnie z mapą część drogi musiałaby leżeć w kanale, a pozostała część jest zbyt wąska, by pojazdy mogły po niej swobodnie jeździć bez ingerencji, tj. wjazd, na nieruchomość skarżącej.

17 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, m.in., że interes prawny skarżącej do wystąpienia ze skargą przejawia się w tym, że jest właścicielem sąsiadującej z działką nr [...] nieruchomości (działka nr [...] . Wyjaśniła, że droga gruntowa, o której mowa w zaskarżonej uchwale, miałaby przebiegać zaraz przy gruncie skarżącej, a w praktyce nawet częściowo przez jej działkę. W części na działce stanowiącej własność gminy - nr [...] a w części na działce skarżącej znajduje się bowiem stary wyjeżdżony pas.

18 W stosunku do części nieruchomości skarżącej, z wniosku sąsiadów skarżącej i przy udziale Gminy [...], przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie

19 o ustanowienie w tym miejscu drogi koniecznej. Zdaniem skarżącej, istnieje zatem zagrożenie, że przedmiotowa uchwała ma służyć także częściowemu usankcjonowaniu możliwości korzystania z wyjeżdżonego pasa, którego część znajduje się na nieruchomości skarżącej, a część na działce nr [...]. W przeciwnym razie, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz przepisy prawa dotyczące dróg, droga ta musiałaby być albo stanowczo zbyt wąska, albo znajdować się w dużej części w kanale, co oczywiście nie jest fizycznie możliwe,

20 Dalej skarżąca podniosła, że na mapie załączonej do w/w uchwały wskazano drogę, która biegnie wzdłuż kanału należącego do A "K. " S.A. oraz wzdłuż nieruchomości skarżącej. Niemniej jednak umiejscowienie tejże drogi wskazuje na to, że droga ta - według podjętej przez organ uchwały - w dużej części znajduje się w kanale, (co, jak już wskazano, jest fizycznie niemożliwe) albo jest stanowczo zbyt wąska. Kanał został wybudowany w latach siedemdziesiątych i od tego czasu istniała tam jedynie ścieżka, a nie droga, która w dość dziwny dla skarżącej sposób nagle

21 w chwili zainicjowania sporu przez sąsiadów została zaliczona do dróg gminnych.

22 Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście

23 i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ust. 2 zaznaczono,że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m". Ciąg pieszo-jezdny to droga, na której nie ma wyodrębnionego chodnika i gdzie dopuszczalny jest zarówno ruch pieszych jak i ruch pojazdów. Można więc przyjąć, że minimalna szerokość drogi dojazdowej do drogi publicznej to 5 metrów. Wyjeżdżona droga, która według organu ma się znajdować na działce nr [...], w ocenie strony skarżącej z całą pewnością nie ma nawet 3 m szerokości, a więc nie może być w ogóle uznawana za drogę w świetle ww. regulacji prawnych. Zdaniem skarżącej, już samo powyższe powoduje konieczność usunięcia naruszenia prawa, bowiem do kategorii dróg wpisano "drogę", która nie spełnia wymogów prawa. Ma to istotne znaczenie również

24 w kontekście uregulowań dotyczących drogi publicznej w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, którego obecnie droga ta nie spełnia, nie pozwalając na przejazd tamtędy pojazdami gaśniczymi.

25 Dalej skarżąca zarzuciła, że według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, które nie są zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Wyjeżdżony pas od ok. 1970 roku nie pełni funkcji drogi

26 o znaczeniu lokalnym, gdyż w zasadzie nikt z niej nie korzysta, a wszystkie nieruchomości, które znajdują się w jej sąsiedztwie mają bardziej dogodny dostęp do drogi publicznej z innej strony. Droga ta kończy się przy w pobliskim lesie i biegnie donikąd. Błędne jest zatem uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w części twierdzącej jakoby ten konkretny wyjeżdżony pas pełnił funkcję drogi o znaczeniu lokalnym

27 w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Jazda po tak ustanowionej drodze nie była i nie jest możliwa z tego względu, że jest ona, przekładając mapę na stan rzeczywisty, częściowo położona w kanale, a zatem jest zbyt wąska, by po niej się poruszać samochodami bez wjazdu na nieruchomość skarżącej, choć nie tylko w tym miejscu, bowiem taka sytuacja jest również w innych fragmentach tej drogi.

28 Skarżąca wskazała również, że Gmina [...] kilka lat temu wystąpiła przeciwko skarżącej z wnioskiem o zasiedzenie tej części nieruchomości skarżącej, która biegnie wzdłuż zaliczonej przez organ drogi. Wniosek ten został oddalony przez Sąd Rejonowy w K., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt I Ns [...]. Została oddalona także apelacja Gminy [...] od tego postanowienia, przez Sąd Okręgowy

29 w K. (postanowienie z [...] października 2015 r., sygn. akt II Ca [...]). W związku z niepowodzeniem tego postępowania Gmina [...] wystąpiła do sądu z wnioskiem

30 o ustanowienie drogi koniecznej, ale i ten wniosek został oddalony, w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w K., o sygn. akt I Ns [...]. Być może właśnie Gmina [...] chciała w ten sposób poszerzyć drogę, aby spełniała w/w kryteria prawne, co się jednak nie powiodło.

31 W ocenie skarżącej, Gmina sankcjonuje stan sprzeczny z prawem, ale przede wszystkim ze stanem faktycznym, poprzez umiejscowienie drogi częściowo w kanale. Ponadto, Gmina wprowadziła w błąd wszystkie osoby, które mogły się z uchwałą zapoznać, jak również pośrednio narusza prawo własności skarżącej, gdyż niewątpliwie - jeśli ktoś będzie jechał tą drogą, to będzie częściowo wjeżdżał także na nieruchomość skarżącej, gdyż pas należący do gminy jest stanowczo zbyt wąski w części nadającej się do jakiegokolwiek użytkowania.

32 W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie

33 W uzasadnieniu wskazano , że skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie Przepisy te są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (wyrok NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08). Za chybiony zatem organ uznał zarzut skargi, iż podstawą do uchylenia uchwały powinna być niezgodność parametrów drogi z przepisami szczególnymi. W ocenie organu, argumenty podnoszone przez skarżącą są argumentami faktycznymi, hipotetycznymi, co powoduje, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona dyspozycja wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Droga objęta skargą służyła i służy przede wszystkim okolicznym mieszkańcom stąd podejmowane są przez Gminę działania

34 o zasiedzenie części przyległych nieruchomości, by poprawić warunki korzystania

35 z niej.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

37 Skarga jest niezasadna.

38 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167).Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceny tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

39 Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń.

40 W orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

41 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta nr [...] z [...] lutego 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, szczegółowo opisanych w wykazach nr 1 - 5, stanowiących załączniki do niniejszej uchwały, w tym m.in., drogę położoną na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...]

42 W tym miejscu należy wskazać, co było przedmiotem wyjaśnień złożonych przez organ, w sprawie toczącej się przed tut. Sądem syg akt. IV SA/Po [...], że

43 w wykazach stanowiących załączniki do uchwały, również opublikowanych

44 w Dzienniku Urzędowym Województwa W., błędnie wskazano numer uchwały tj. nr [...] zamiast nr [...]. Stwierdzony błąd w numerze uchwały w załącznikach nie powoduje wątpliwości, co do treści uchwały i stanowiących jej część załączników.

45 Skarga w niniejszej sprawie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g."

46 Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały.

47 W ocenie Sądu, warunek ten został w przedmiotowej sprawie spełniony, bowiem droga gminna, której dotyczy przedmiotowa uchwała sąsiaduje bezpośrednio

48 z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej, co pozostaje bezsporne w niniejszej sprawie

49 Skarżąca wyczerpała również obowiązujący ją tryb zaskarżenia uchwały (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) wzywając organ pismem z 10 czerwca 2020 r. do usunięcia naruszenia prawa.

50 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U.2020.470) zwanej dalej u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 udp). Jak stanowi 2a ust. 2 udp, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

51 Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Z art. 7 ust. 2 udp wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

52 Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały

53 o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14).

54 W kontrolowanej sprawie jest niesporne, że zostały spełnione przesłanki formalne, wynikające ze wskazanych wyżej przepisów, zaliczenia drogi położonej na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] obręb W. do kategorii dróg gminnych.

55 Niesporne jest również to, że działka geodezyjna, [...] przez którą droga gminna przebiega stanowi własność Gminy [...] (księga wieczysta nr [...], k. [...]-[...] akt sądowych). Nieruchomość ta graniczy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej (działka ew. nr [...]), jednakże dokumenty zgromadzone w sprawie ( mapa ewidencyjna, wyrys z mapy ewidencyjnej) nie potwierdzają zarzutów skarżącej odnośnie przebiegu drogi przez nieruchomość stanowiącą jej własność.

56 Należy przy tym podkreślić, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej

57 i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., że skorzystanie przez radę gminy

58 z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/05; wyrok NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 122/18 ). Przywołany pogląd został także podzielony w doktrynie (P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o drogach publicznych, komentarz. Komentarz do art. 7, nb. 1; Lex).

59 W świetle powyższego, Sąd uznając, że brak jest przesłanek do kwestionowania zgodności z prawem podjętej uchwały, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.