Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., III SA/Po 1243/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., III SA/Po 1243/13

Sentencja

1 Dnia 3 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia ... r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K z dnia ... r., nr .... , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Dyrektor ZDM w K wydał w dniu [...] 2012 r. decyzję o wymierzeniu K P prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] w N S karę pieniężną w wysokości 170.400 zł za zajmowanie w okresie od 1.01.2007 do 30.10.2012 r. przez 2130 dni pasa drogowego A w obrębie skrzyżowania z ul. Ś działka nr [...] przez umieszczenie w nim obiektu typu kiosk o pow. 10 m kw. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

3 W uzasadnieniu wskazano, że strona nabyła kiosk w dniu 21 grudnia 2001 r. na licytacji komorniczej. Poprzedni właściciel zajmował grunt na podstawie umowy dzierżawy obowiązującej do 30.09.2000 r. Strona wystąpiła o zawarcie odpowiedniej umowy, jednak Zarząd Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] 2002 r. nie wyraził na to zgody , wobec czego K P był zobowiązany do uzyskania odpowiedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kolejne pismo strony z dnia 10.04.2002 r. o zawarcie umowy również zostało potraktowane odmownie. Ostatecznie strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia.

4 W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona wskazała że organ II instancji w sprawach dotyczących przedmiotowego wniosku ustalił, że w dniu 6 lutego 2002 r. zawarto umowę dzierżawy miedzy stroną a Zarządem Miasta K nr [...] wobec czego strona weszła w posiadanie gruntu i nie było samowolnego zajęcia pasa drogowego. Decyzja SKO nr [...] z dnia [...] 2011 r. jest prawomocna i organ I instancji nie może ponownie ustalać kar pieniężnych za zajmowanie pasa drogowego w tym samym miejscu, przez ten sam obiekt i za okres częściowo tożsamy.

5 SKO w K decyzją z dnia [...] 2013 r. uchyliło decyzje i umorzyło postępowanie w sprawie.

6 W uzasadnieniu wskazano, że SKO na przełomie lat 2002-2003 rozstrzygało sprawy naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, umarzając generalnie postępowania prowadzone w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej. Kwestii tej dotyczyła m. in. prawomocna decyzja SKO nr [...] z dnia [...] 2011 r. Kolegium uznało, że pas drogowy był zajmowany przez stronę legalnie. Organ I instancji winien wypowiedzieć stronie umowę dzierżawy nr [...] z dnia 6.02.2002 r.

7 W skardze na powyższą decyzję SKO Prokurator Rejonowy w K wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia

8 - art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i ust. 1 a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 3, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 11, ust. 13 pkt. 1, art. 40 d ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez brak przyjęcia, że umowa dzierżawy wygasła z dniem 30 września 2003 r.

9 - art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenia faktyczne w sprawie.

10 W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowa dzierżawy nr [...] została wypowiedziana przez Miasto K z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia. Umowa wygasła ostatecznie z dniem 30.09.2003 r. i od tego momentu strona zajmowała pas drogowy nielegalnie.

11 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji.

12 Na rozprawie w dniu 3.04.2014 r. uczestnik postępowania K P wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zakupił dwa kioski a sporna umowa dzierżawy dotyczyła kiosku przy K, jak wskazywało wielokrotnie SKO. Co do drugiego kiosku miasto nie chciało się zgodzić na dzierżawę gruntu, wobec czego kiosk został usunięty i tego miało dotyczyć wypowiedzenie umowy. Drugi kiosk przy K nadal funkcjonuje. Oba kioski były zlokalizowane w jednym rejonie, ale na różnych działkach ewidencyjnych.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

14 Skarga okazała się uzasadniona, albowiem decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy K P korzystał z kiosku bez legalnej umowy dzierżawy, czy też taka umowa była zawarta, wobec czego nie było podstaw prawnych do nałożenia na niego kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego.

16 Organ I instancji stoi na stanowisku, że przedmiotowy kiosk jest posadowiony na gruncie i użytkowany przez uczestnika postępowania K P bez wymaganej umowy dzierżawy, czyli nielegalnie. SKO stwierdziło, że taka umowa dzierżawy gruntu pod kiosk został zawarta i jest to umowa nr [...], dlatego organ I instancji niezasadnie nałożył karę pieniężną na K P. Z kolei prokurator wnoszący skargę stoi na stanowisku, że umowa dzierżawy była zawarta, ale została następnie skutecznie wypowiedziana, co uzasadniałoby tezę o nielegalnym użytkowaniu gruntu przez K P.

17 Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy I i II instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie wymaganych ustaleń faktycznych i nie uzasadniły wyczerpująco i przekonująco swojego stanowiska w wydanych decyzjach.

18 Wskazać należy przede wszystkim, że K P kupił na licytacji komorniczej 21.12 2001r. w tym samym rejonie miasta K ( chociaż na różnych działkach ewidencyjnych ) dwa kioski (protokół sprzedaży ruchomości [...] w aktach adm.) Jednego z nich dotyczyła umowa dzierżawy nr [...] z dnia 6.02.2002 r. zawarta między K P a Miastem K na okres od 1 marca 2002 r. na czas nieokreślony (umowa dzierżawy w aktach adm.). W aktach sprawy jest dokument – oświadczenie Wiceprezydenta Miasta K z dnia 5 czerwca 2003 r. proponujące rozwiązanie umowy dzierżawy nr [...] z dniem 30 czerwca 2003 r., ewentualnie wypowiadające tą umowę z okresem 3 miesięcy (czyli z końcem września) – k. 47 akt administracyjnych.

19 Zdaniem K P umowa dzierżawy dotyczyła użytkowanego przez niego kiosku, natomiast wypowiedzenie umowy dzierżawy miało dotyczyć drugiego kiosku, który został ostatecznie zlikwidowany. W ocenie Sądu taka argumentacja jest sprzeczna z powyższymi dokumentami, z których wynika jednoznacznie, że wypowiedzenie umowy dotyczy umowy nr . [...] Problemem w sprawie okazały się ustalenia faktyczne organów obu instancji w zakresie tego, czy umowa nr [...] dotyczy kiosku użytkowanego przez K P, czy też dotyczyć ma drugiego nabytego przez niego kiosku, ostatecznie zlikwidowanego. Zdaniem Sądu ani organ I, ani organ II instancji nie stwierdził jednoznacznie, którego kiosku dotyczyła przedmiotowa umowa dzierżawy, a brak ustaleń w tym zakresie miał decydujący wpływ na podjecie błędnych decyzji. Rolą Sądu nie jest prowadzenie ustaleń a kontrola prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń. Tymczasem organ I instancji powołuje się na umowę dzierżawy [...] odnosząc ją do kiosku na A co oznaczałoby, że dotyczy ona kiosku należącego przed licytacją komorniczą do W W, co wynika z Protokołu sprzedaży ruchomości [...], który był załącznikiem do wniosku K P o "przepisanie" umowy dzierżawy. W aktach administracyjnych jest umowa dzierżawy z 6.10.1997r. zawarta a miastem K a W W i dotyczy gruntu położonego w [...] co mogłoby sugerować, że K P chodziło o "przepisanie tej umowy a więc dotyczyło kiosku przy kamiennym moście. Jednak w treści umowy [...] w jej par. 1 jako przedmiot wskazuje się grunt miejski położony w K. Nie wymienia się "kamiennego mostu", zaś określenie "Z" pojawia się zarówno przy sprzedaży kiosku w licytacji komorniczej [...], jak i [...], z tym że w treści protokołu z licytacji komorniczej [...] dodatkowo mowa o k. Przy czym co do jednego z tych kiosków rada Miasta K nie wyraziła zgody na dzierżawę gruntu, na którym kiosk był usadowiony i to – zdaniem uczestnika postępowania K P dotyczyło kiosku który został wobec takiego stanowiska rady usunięty.

20 Tak więc nie jest tak oczywistym, jak podaje to w uzasadnieniu swojej decyzji SKO, co było przedmiotem umowy dzierżawy nr[...] . Nawet, gdyby przyjąć, że umowa ta dotyczyła kiosku istniejącego i usadowionego na pasie drogowym, to rację ma skarżący Prokurator, że umowa wygasła z dniem 30.09.2003r. a więc kiosk znajdowałby się wówczas na działce należącej do miasta, co do której K P w okresie, którego dotyczy nałożona kara, nie miał już tytułu prawnego.

21 Tak więc organ II instancji nie dokonał praktycznie żadnych własnych ustaleń faktycznych w sprawie. Ograniczył się w uzasadnieniu swojej decyzji do autorytatywnego stwierdzenia, że K P zajmuje grunt miejski w K na podstawie umowy dzierżawy nr [...], zawartej z miastem w dniu 6.02.2002. Nie odniósł się w ogóle do ustaleń poczynionych przez organ I instancji, nie wykazał dlaczego uznał, że umowa dzierżawy dotyczyła spornego kiosku, a nie drugiego kiosku, ostatecznie zlikwidowanego.

22 SKO powołał się na swoje decyzje istniejące w obrocie prawnym i umarzające postępowanie w kwestii nałożenia na K P kary pieniężnej. Wskazać należy jednak, że powołane przez organ decyzje były wydawane na skutek odwołań wnoszonych od decyzji organu I instancji dotyczących różnych okresów rzekomego zajmowania przez K P pasa drogowego. Nie wskazywano w nich ponadto jakiego kiosku dotyczyła dana sprawa administracyjna. Nie dokonując szerszej analizy w tym zakresie SKO stwierdziło , że organ ten prezentuje generalnie stanowisko co do istnienia umowy dzierżawy kiosku od 2002 r. Zdaniem Sądu tezy SKO w tym zakresie są zbyt arbitralne i podjęte zostały bez szerszego i wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy.

23 Z kolei analizując uzasadnienie organu I instancji Sąd stwierdził, że nie sposób odnieść się w ogóle do kwestii zajmowania pasa drogowego przez kiosk użytkowany przez K P, albowiem na wypisie z mapy nie zaznaczono w żaden sposób przebiegu drogi i pasa drogowego. Kwestie te nie podlegają ocenie również na podstawie zgromadzonych w sprawie fotografii. Z tego względu zdaniem Sądu organ I instancji nie wykazał skutecznie, że sporny kiosk był posadowiony w obszarze pasa drogowego, a ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla przyjęcia tezy o możliwości obciążenia uczestnika postępowania karą pieniężną za wieloletnie zajęcie pasa drogowego bez odpowiedniego zezwolenia, umowy itd.

24 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny w ocenie Sądu dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie. Przede wszystkim należy ustalić w sposób jednoznaczny, czy sporny kiosk leży na obszarze pasa drogowego, gdyż dopiero taka okoliczność uzasadniałaby dokonywanie dalszych czynności w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za ewentualne nielegalne zajmowanie pasa drogowego. Następnie organy winny stwierdzić kategorycznie, którego z dwóch kiosków nabytych przez uczestnika postępowania dotyczyła umowa dzierżawy nr [...] zawarta w dniu 06.02.2002 r. W przypadku stwierdzenia, że umowa ta dotyczyła spornego kiosku ( a nie drugiego kiosku ostatecznie zlikwidowanego) organy winny dokonać wnikliwej i rzetelnej oceny prawnej tej umowy i jej skutków. Zbadać należy, czy na skutek oświadczenia Wiceprezydenta Miasta K z dnia 5 czerwca 2003 r. proponującego rozwiązanie umowy dzierżawy nr [...] z dniem 30 czerwca 2003 r., ewentualnie wypowiadającego tą umowę z okresem 3 miesięcy (czyli z końcem września), doszło do skutecznego rozwiązania tej umowy, co uzasadniałoby tezy o bezumownym korzystaniu z gruntu za okres od października 2003 r.

25 Dopiero wnikliwe ustalenia organów we wskazanym powyżej zakresie pozwolą zdaniem Sądu na dokonanie rzetelnej oceny istnienia ewentualnych podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na uczestnika postępowania przedmiotowej kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez podstawy prawnej (zezwolenia, umowy itd.).

26 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził wydanie decyzji obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o ich uchyleniu.

27 O wykonalności decyzji postanowiono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.