Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2023 r., III SA/Po 1071/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2023 r., III SA/Po 1071/22

Sentencja

1 Dnia 4 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2022r. nr LXV/1225/VIII/2022 w przedmiocie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym 1. stwierdza nieważność §5 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od", 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LXV/1225/VIII/2022 w sprawie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem drogowym.

3 Zaskarżył przedmiotową uchwałę w części i wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 uchwały w zakresie zwrotu "po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od" – ze względu na istotne naruszenie prawa.

4 Organ zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 20000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ) w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez wskazanie w § 5 uchwały dwóch dat wejścia w życie tej uchwały.

5 Zdaniem organu powyższy przepis narusza reguły prawidłowej legislacji i zasady określoności przepisów prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP, z § 6 i § 25 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej oraz z praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.

6 Według organu z przepisu § 5 przedmiotowej uchwały wynikają dwie dyspozycje – że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego ( 30 czerwca 2022 r. ) oraz, że wchodzi ona w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2022 r.

7 Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

8 Zgodnie natomiast z § 45 ust. 1 w zw. z art. 143 Zasad Techniki Prawodawczej przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie:

9 1) "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia";

10 2) "Ustawa wchodzi w życie po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia";

11 2a) "Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia";

12 3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi

13 w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia";

14 3a) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od

15 dnia ogłoszenia";

16 4) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)";

17 5) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia";

18 6) "Ustawa wchodzi w życie ... , z wyjątkiem art. ... , który wchodzi w życie ...";

19 7) "Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia ... – ... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ... )".

20 Zdaniem organu kwestionowany przepis uchwały jest niejasny i tworzy wątpliwości interpretacyjne co do terminu wejścia w życie uchwały. Skoro rada chciała uchwalić jako datę wejścia w życie przepisu dzień 1 lipca 2022 r. to należało sformułować następujący przepis – "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r." Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 15 czerwca 2022 r. ( pod pozycją 4673 ).

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

22 Wskazał, że 11 października 2022 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr LXXII/1328/VIII/2022 w sprawie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem drogowym. Zgodnie z § 4 tego aktu traci moc uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LXV/1225/VIII/2022 w sprawie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem drogowym. Uchwała z dnia 11 października 2022 r. weszła w życie w dniu 5 listopada 2022 r. Zaskarżona uchwała utraciła swoją moc i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym .

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

24 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

25 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2022 r. nr

26 LXV/1225/VIII/2022 w sprawie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem drogowym, ogłoszona w Dzienniku

27 Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 15 czerwca 2022 r., pod poz. 4673. Zmieniona następnie uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 11

28 października 2022 r. nr LXXII/1328/VIII/2022 w sprawie ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem

29 drogowym

30 W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g.") uchwała lub

31 zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka

32 organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

33 Zgodnie z art. 93 ust. 1 powyższej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie

34 stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do

35 sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2

36 pkt 5 p.p.s.a.

37 Wprawdzie w chwili orzekania przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje, niemniej skarga w niniejszej sprawie jest l dopuszczalna.

38 Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i

39 nieistotne naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności całości lub części uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko

40 istotne naruszenie prawa. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa,

41 ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały

42 stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (art. 91 u.s.g.), tj. w szczególności

43 polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej

44 treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania.

45 Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia ( zob. wyrok WSA w

46 Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn.. akt IV SA/Po 754/22 ).

47 Zdaniem Sądu wskazany w skardze przepis § 5 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2022 r. nr LXV/1225/VIII/2022 w sprawie

48 ustanowienia zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem drogowym został wydany z istotnym naruszeniem prawa, co

49 uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie.

50 W ocenie Sądu organ skarżący zasadnie zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 20000 r. o

51 ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 Zasad

52 techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad

53 techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2016 r., poz. 283 w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez wskazanie w § 5 uchwały dwóch dat wejścia

54 w życie tej uchwały.

55 Zdaniem Sądu organ prawidłowo stwierdził, że powyższy przepis uchwały narusza reguły prawidłowej legislacji i zasady określoności

56 przepisów prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP, z § 6 i § 25 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej oraz z praktyki

57 orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.

58 Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw :

59 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące,

60 ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od

61 dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

62 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3,

63 mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny

64 interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego

65 i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem

66 wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

67 3. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich

68 ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić

69 w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie

70 przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne

71 zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich

72 przepisów z dniem ich ogłoszenia.

73 Zgodnie z art. 5 ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli

74 zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie

75 Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy :

76 1. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego

77 określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków,

78 gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

79 2. Terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w tygodniach,

80 miesiącach lub latach kończą się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada

81 dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca akty normatywne, zawierające

82 przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia,

83 chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

84 Zgodnie natomiast z § 45 ust. 1 w zw. z art. 143 Zasad Techniki Prawodawczej przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać

85 brzmienie:

86 1) "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia";

87 2) "Ustawa wchodzi w życie po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia";

88 2a) "Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia";

89 3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi

90 w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia";

91 3a) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od

92 dnia ogłoszenia";

93 4) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)";

94 5) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia";

95 6) "Ustawa wchodzi w życie ... , z wyjątkiem art. ... , który wchodzi w życie ...";

96 7) "Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia ... – ... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ... )".

97 W myśl § 6 Zasad Techniki Prawodawczej przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w

98 nich norm

99 wyrażały intencje prawodawcy

100 Zasadnie zdaniem Sądu stwierdził organ, że z przepisu § 5 przedmiotowej uchwały wynikają w istocie dwie odrębne ( faktycznie sprzeczne

101 ) dyspozycje – że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego ( 30

102 czerwca 2022 r. ) oraz, że wchodzi ona w życie z mocą obowiązująca od dnia 1 lipca 2022 r.

103 Sąd podzielił w pełni tezę organu, że przepis § 5 uchwały jest niejasny i tworzy wątpliwości interpretacyjne co do terminu wejścia w

104 życie uchwały. Skoro rada co pozostaje w sprawie niesporne i wynika z uzasadnienia do projektu uchwały chciała uchwalić jako datę

105 wejścia w życie przepisu dzień 1 lipca 2022 r. to należało sformułować następujący przepis – "Uchwała wchodzi w życie z dniem w 1 lipca

106 2022 r". Stąd też stwierdzono nieważność § 5 uchwały w zakresie zwrotu jedynie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku

107 Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązująca od ", co pozwala na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości odczytanie tego

108 przepisu i usuwa powstałą niejasność.

109 Nadal też koniecznym było wydanie wyroku dot. zaskarżonej uchwały pomimo jej uchylenia , bowiem może ona być stosowana do sytuacji z

110 okresu poprzedzającego jej uchylenie w zakresie choćby opłaty dodatkowej z tytułu przewozu osób czy oceny aktualności dokumentów

111 potwierdzających uprawnienia do ulgowych albo darmowych przejazdów. Uzasadnione było więc przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego

112 aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania jej zapisów .Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 14

113 września 1994 r. sygn. W 5/94 ( OTK 1994, cz. II, poz. 44)-zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania

114 przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości

115 lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w

116 przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość. Z uwagi na powyższe kwestia utraty mocy obowiązującej zaskarżonej

117 uchwały wskutek jej uchylenia nie wpływa na możliwości poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania

118 sądowoadministracyjnego. Chodzi jednak wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do

119 sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK , a nie o sam

120 fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio:

121 wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga

122 na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy nadal obowiązują, w tym znaczeniu, że można je stosować

123 do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

124 Sąd podziela powyższy pogląd , jak również stanowisko sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04; z

125 22.03.2007 r., II OSK 1776/06; z 01.09.2010 r., I OSK 368/10 – dostępne w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np. W.

126 Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.11. do art. 101-101a, s. 990–991;

127 R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220).

128 Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

129 O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a

130 .