Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2004 r., IV SA 1907/03

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2004 r., IV SA 1907/03

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi B. B. i M. B., I. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.

Uzasadnienie

2 B. B., M. B., I. B. pismem z dnia 21 stycznia 2003 r. wnieśli zarzut wobec ustaleń wyłożonego do publicznego wglądu w okresie od 30 grudnia 2002 r. do 20 stycznia 2003 r. projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"" w E., podnosząc, iż ustalenia tego projektu uchybiają w szczególności przepisom art. l ust. 2 pkt 5 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, póz. 415 ze zm.), a przede wszystkim art. 2, art. 21 ust. l oraz art. oraz art. 64 Konstytucji R.P., przez nieuwzględnienie w projekcie istniejącej zabudowy garażowej pomiędzy ulicą K. a parkiem "[...]" z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej wykorzystania. Na tej podstawie wnieśli o stosowną zmianę projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3 Podali, że są właścicielami garaży oraz właścicielami, względnie wieczystymi użytkownikami działek pod tymi garażami o powierzchni rzędu 20 m2. Garaże położone są przy ul. K., prostopadle do niej, na około 2/3 jej długości (licząc od strony ul. T.) między blokami w stronę parku "[...]", są one w dwóch rzędach po 8 w każdym, naprzeciw siebie. Zarzucili, że przedmiotowy projekt w zakwestionowanym zakresie w ogóle nie bierze pod uwagę interesu prawnego wnoszących zarzut i pozornie wykazuje brak zainteresowania ich prawem własności, ale z rysunku planu stanowiącego integralną część planu wynika, że autorom projektu planu chodzi o zniweczenie prawa własności wnoszących zarzut, skoro przewidziano między garażami rzekome otwarcie widokowe, które w istocie ma znajdować się w zabudowie pierzejowej i tenże teren wraz z terenem pod garażami podlegać będzie zabudowie mieszkalnej z dopuszczeniem funkcji usługowej (Mu). Dwa ciągi boksów garażowych otoczonych budynkami, schowane w głębi ulicy pozostają bez wpływu na estetykę tej ulicy. Garaże mają więc rację bytu i mogą służyć jeszcze przez wiele lat ich właścicielom. Zachowanie garaży stanowi poszanowanie prawa w państwie prawnym Urzeczywistniającym według art. 2 Konstytucji R.P. zasady sprawiedliwości społecznej.

4 Zdaniem wnoszących zarzut miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepisem gminnym, a zachodząca w ich przypadku niewłaściwa praktyka stanowienia prawa przez gminę, prowadzi do pozbawienia ich, już nabytych przez nich praw.

5 Powołali się też na zasadę proporcjonalności, która nakłada na prawodawcę zakaz nadmiernej ingerencji. Istotą tego zakazu jest uznanie, iż ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zaburzających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Państwo powinno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą.

6 Rada Miejska w E. uchwałą nr "[...]" z dnia 17 kwietnia 2003 r., działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła zarzut B. i M. B. oraz I. i W. B. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w E. określają funkcję i sposób zagospodarowania terenu w zgodzie ze wszystkimi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego dowodem są między innymi opinia i uzgodnienia organów , administracji upoważnionych do zajmowania stanowiska w tej kwestii. Poza tym, dokument, jakim jest "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze", zapewnia spełnienie wymogu art. l ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego ochrony środowiska przyrodniczego. Mając na względzie ochronę środowiska przyrodniczego oraz zdrowia mieszkańców koniecznym jest w możliwie jak największym stopniu zapewnienie przewietrzania terenów i łączenia przestrzennego ciągu ekologicznego, jakim jest Dolina Rzeki "[...]". Służyć mają temu otwarcia widokowe, których umieszczenie w projekcie planu jest potwierdzeniem uszanowania art. l ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy.

7 W związku z tym otwarcia widokowe z w/w względów są rozwiązaniem koniecznym i mogą być rozwiązane docelowo nawet jako prześwity bramowe. Dalej w uchwale stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu określają funkcję i sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, natomiast nie naruszają praw własności. Właściciele i użytkownicy wieczyści pozostają w swoim nienaruszonym prawie własności i mogą nią dysponować W sposób wynikający z praw własności (zbywania, dziedziczenia).

8 Ustalenia planu oznaczają jedynie to, że każdy inwestujący na tym terenie musi projektować i realizować przedsięwzięcie zgodnie z zapisami planu i po nabyciu praw do terenu, które następuje w drodze wykupu na obopólnie uzgodnionych warunkach. Z ustaleń planu nie wynika także kto i kiedy miałby na tym terenie inwestować.

9 W zapisach przedmiotowego projektu planu nie ma mowy o likwidacji garaży, a ustalenia w nim zawarte nie przekładają się na obecne użytkowanie terenu i zgodnie z art. 37 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

10 - tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

11 B. i M. B. oraz I. B. i W. B. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta E., zarzucając że nie uwzględnia ona praw własności skarżących w szczególności co do sposobu ich wykonywania, zmierzając w istocie do zniweczenia tych praw. W oparciu o to żądali stwierdzenia nieważności uchwały w części odrzucającej zarzut i o zasądzenie kosztów postępowania.

12 W uzasadnieniu skargi podali, że:

13 Rada Miejska w E., podejmując uchwałę w ogóle nie rozważyła podniesionych przez autorów zarzutu istotnych prawnych aspektów zagadnienia, tylko ograniczyła się do stwierdzenia wynikającego z art. 37 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

14 Skarżący wychodzą z założenia, że skoro przepis art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz i innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a do skarżących należą działki pod garażami i działki te nie są zabudowane obiektami mieszkalnymi względnie usługowymi, zatem plan nie zapewnia jakiejkolwiek ochrony prawa własności skarżących, wręcz przeciwnie - determinuje wyzucie ich z tego prawa w przyszłości. Wynika to zresztą wyraźnie zarówno z planu jak i z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady Miejskiej godzi zatem w prawa własności skarżących i narusza przytoczone w zarzucie zasady konstytucyjne. Skarżący podtrzymali też w całości przytoczoną wyżej argumentację zawartą w zarzucie.

15 Powołali się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 lipca 2000 r. III RN 208/99, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicujący zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie drugim wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1).

16 Zatem treść zawartego w planie ograniczenia prawa własności nie może być tak daleko idąca naruszała istotę tego prawa bo tego zabrania Konstytucja R.P. w art. 31 ust. 3 i 64.

17 Reasumując skarżący wskazali, że organ administracji ewidentnie ignoruje prawo własności skarżących, skoro będący przepisem gminnym planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje we wchodzącym w rachubę zakresie w taki sposób jakby prawa skarżących w ogóle nie istniały.

18 Rada Miejska w E. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna.

20 Rozpoznając skargę oraz oceniając zgodność podjętej w dniu 17 kwietnia 2003 r. uchwały w sprawie odrzucenia zgłaszanego przez skarżących zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny rzeki "[...]" w E. Sąd Administracyjny nie znalazł tak istotnych argumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, iż odrzucenie wymienioną uchwałą zarzutu nastąpiło z naruszeniem prawa.

21 Stosownie do regulacji art. 24 ust. l ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut do projektu planu zagospodarowania może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Wynika z tego, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. l ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zrzucić, iż niezasadnie zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach Wysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłaszanego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

22 Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym,powszechnie obowiązującym i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób.zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości, a to niesie w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy.

23 Oczywiście dopuszczalna, a zatem legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicieli odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust l, art.. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może "oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu Rada Miejska w E. z tego obowiązku wywiązała się, podając powody dla których zastosowano rozwiązanie planistyczne, które nie spełnia oczekiwań skarżących.

24 Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 12 lipca 2000 r. III RN 208/99, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicujący zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu, godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji R.P.). Dalej Sąd ten stwierdził, że treść zawartego w planie ograniczenia prawa własności nie może być tak daleko idąca, aby naruszała istotę prawa własności, bo tego zabrania Konstytucja R.P., stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób. Zatem nie każde ograniczenie prawa własności jest sprzeczne z konstytucją w tym podnoszonymi w zarzucie i skardze zasadami ochrony praw nabytych i proporcjonalności. Ograniczenie takie może odbyć się w szczególności na podstawie ustawy, a takie uprawnienie daje gminom ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym na co wskazano już szczegółowo wyżej. W tej sytuacji Sąd kontrolując uchwałę Rady Miejskiej E. musiał ocenić czy ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności nie jest nadmierne i nie wykracza ponad potrzebę. W ocenie Sądu . na podstawie bezspornego stanu faktycznego jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie, należy przyjąć, że ograniczenie praw skarżących jest niewielkie. Polega ono na ewentualnym wykorzystaniu przedmiotowych gruntów, na których są posadowione garaże skarżących, pod zabudowę mieszkaniowa z dopuszczeniem funkcji usługowej. Przy czym znając realia może nastąpić to w dalekiej przyszłości i niewątpliwie nie będzie mogło odbyć się to z pominięciem stanowiska skarżących, na co też wskazuje Rada w uzasadnieniu uchwały. Celem nadrzędnym planu zagospodarowania przestrzennego jest uporządkowanie sposobu wykorzystania terenów gminy, szczególnie zabudowy terenów wielkomiejskich na przyszłość. Chęć skarżących wykorzystywania ich nieruchomości w sposób dotychczasowy nie może być przeszkodą dla zrealizowania tego dalekosiężnego celu. Tym bardziej, że jak to słusznie podnosi Rada w zapisach projektu planu nie ma "mowy o likwidacji garaży przy ulicy K., a ustalenia w nim zawarte nie przekładają się na obecne użytkowanie terenu, a zgodnie z art. 37 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

25 Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że przyjęcie planu w tej postaci będzie faktycznym wyzuciem ich z własności.

26 W ocenie Sądu dojdzie jedynie do niewielkiego ich ograniczenia w tym prawie na przyszłość, co jednak jest usprawiedliwione względami na które wskazano wyżej.

27 Zatem projektowany plan nie narusza żadnej ze wskazanych przez skarżących zasad konstytucyjnych, bowiem proponowane w nim rozwiązania planistyczne wynikają z cytowanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ograniczenia w prawie własności zawarte w kwestionowanym projekcie nie wykraczają ponad usprawiedliwioną potrzebę.

28 W tych okolicznościach zaskarżoną uchwałę należało uznać za zgodną z prawem, co skutkowało oddaleniem skarg w oparciu o art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.

29 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).