Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Ol 963/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Ol 963/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt

3 sprawy wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z "[...]"

4 udzielił spółce A zezwolenia na prowadzenie

5 działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie

6 województwa warmińsko-mazurskiego w 76 punktach wskazanych w załączniku nr 1 do

7 decyzji, na okres 6 lat. Spółka została zobowiązana w punkcie VI decyzji do

8 rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych przedmiotowym

9 zezwoleniem w nieprzekraczalnym terminie 12 miesięcy od daty wydania zezwolenia.

10 Wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby

11 Celnej o zmianę na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

12 Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", w części dotyczącej punktu VI decyzji poprzez

13 przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności do dnia 23 grudnia 2010 r.

14 Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" odmówił

15 zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" we

16 wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie występują

17 przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

18 Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", na

19 podstawie art. 220 § 2 w związku z art. 221 oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia

20 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymał w

21 mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dnia 1 stycznia 2010 r. weszła

22 w życie ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540).

23 Po rozpatrzeniu skargi spółki A na ww. decyzję, tut. Sąd wyrokiem z dnia

24 26 sierpnia 2010r., II SA/Ol 526/10 uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że

25 w związku z tym, iż ustawa o grach hazardowych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw

26 nr 201 z dnia 30 listopada 2009r., to zgodnie z brzmieniem jej art. 145 zaczęła

27 obowiązywać od 1 stycznia 2010 r. i z tym dniem należało ją stosować w stosunku do

28 postępowań będących w toku. Zgodnie bowiem z art. 118 ustawy o grach hazardowych,

29 do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy

30 stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro postępowanie w

31 sprawie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]"

32 nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych,

33 ponieważ w dniu 29 grudnia 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu

34 pierwszej instancji, organ rozpoznający złożone odwołanie winien był rozstrzygnąć tę sprawę z uwzględnieniem nowej regulacji, bowiem przepisy przejściowe - art. 118

35 nowej ustawy, nakazywały takie działanie w sytuacji wszczętego i niezakończonego

36 postępowania.

37 Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]"

38 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

39 W ocenie organu odwoławczego istotny dla rozstrzygnięcia sprawy przepis

40 art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych określa, że podmiot posiadający koncesję

41 lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia

42 działalności tylko jednokrotnie i tylko na okres 6 miesięcy. Wskazano również, że

43 działanie art. 48 ust. 1 ograniczone jest dyspozycją art. 135 ust. 1 ustawy o grach

44 hazardowych, który wskazuje, że zezwolenia, o których mowa wart. 129 ust. 1 mogą

45 być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie zgodnie z art. 135

46 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić

47 zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na

48 automatach o niskich wygranych.

49 W ocenie Dyrektora Izby Celnej działanie art. 48 ust.1 nie byłoby

50 ograniczone, gdyby podmiot nie mógł uruchomić punktów gier w określonym w decyzji

51 terminie i wnioskował o przedłużenie zezwolenia z dnia 23 grudnia 2008r. znak "[...]", w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności, w związku z

52 koniecznością uruchomienia punktów wskazanych w zezwoleniu.

53 Strona natomiast składając w dniu 9 listopada 2009 r. wniosek o zmianę

54 decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej sama wskazała, że główną

55 przesłanką do jego złożenia był brak uruchomienia działalności w 19 na 76 punktach

56 gier na automatach o niskich wygranych z uwagi na to, iż podmioty te zaczęły m.in.

57 odstępować od zawartej wcześniej umowy, lokale ulegały likwidacji oraz zawieszały

58 działalność gospodarczą. Ponadto wnioskodawca został zmuszony do poszukiwania

59 nowych lokalizacji punktów gier.

60 W ocenie organu odwoławczego firma A nie daje również

61 rękojmi co do jej funkcjonowania zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2010r.

62 przepisami ustawy o grach hazardowych.

63 W wyniku zaś przeprowadzenia kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia

64 gier na automatach o niskich wygranych, w ramach których przeprowadzono w drodze

65 eksperymentu, doświadczenie lub odtworzenie możliwości gry na automatach o

66 niskich wygranych, stwierdzono, że: w przypadku kontroli przeprowadzonych do dnia

67 31 grudnia 2009r. - wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze była wyższa niż 0,07 euro (tj. wyższa niż określona wart. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach

68 wzajemnych); w przypadku kontroli przeprowadzonych po 1 stycznia 2010r. - wartość

69 maksymalnej stawki za udział w jednej grze była wyższa niż 0,50 groszy (tj. wyższa

70 niż określona wart. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych).

71 Organ odwoławczy podniósł, że do niniejszej sprawy włączono 7 protokołów z

72 kontroli punktów gier wskazujących na ww. nieprawidłowości (kontrole przeprowadzone

73 zostały w dniach: 15 grudnia 2009r., 18 grudnia 2009r., 18 marca 2010r., 14 kwietnia

74 2010r., 21 kwietnia 2010r., 12 maja 2010r. oraz 28 maja 2010r.). Ponadto włączono 3

75 opinie biegłych, w których dokonano ekspertyzy 5 automatów do gier, należących do

76 firmy A.

77 Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie

78 zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

79 - naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1

80 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr

81 201 poz. 1540), poprzez jego niezastosowanie, będące następstwem bezpodstawnego

82 przyjęcia przez Dyrektora Izby Celnej pełnej uznaniowości organu

83 administracyjnego w zakresie jego stosowania w przypadku wniosku Spółki

84 o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, z uwagi na użyte przez ustawodawcę

85 w w/w przepisie art. 48 ust. 1 słowa "może", podczas gdy stwierdzić należy, że z woli

86 ustawodawcy, zmiana ostatecznej decyzji (zezwolenia) w zakresie przedłużenia

87 terminu rozpoczęcia działalności, została wyłączona spod uznania administracyjnego,

88 a niezależnie od powyższego dokonanie oceny stosowania w niniejszej sprawie

89 art. 48 ust. 1 w sposób zupełnie dowolny;

90 - naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada

91 2009r. o grach hazardowych w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 ustawy z dnia 29

92 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa poprzez bezpodstawne uzależnienie sposobu

93 rozstrzygnięcia wniosku Spółki o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności

94 od wypełnienia przesłanek, o których mowa wart. 253a ustawy Ordynacja

95 Podatkowa, podczas gdy stwierdzić należy, że przepis ten wobec szczególnego

96 - odmiennego - uregulowania instytucji zmiany ostatecznej decyzji (zezwolenia),

97 w szczególności w zakresie terminu rozpoczęcia działalności, w ustawie o grach

98 hazardowych - jako przepis ogólny, nie znajduje zastosowania, w związku

99 z powyższym już choćby z tego względu nie mógł stanowić podstawy odmownego

100 załatwienia wniosku Spółki (zupełnie niezależnie od nieprawidłowej merytorycznej

101 oceny organu spełniania przez Spółkę przesłanek, o których mowa w art. 253a

102 Ordynacji Podatkowej);

103 - naruszenie art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

104 Ordynacja Podatkowa poprzez zaniechanie należytego rozpoznania sprawy i w

105 konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które w żaden sposób nie

106 powinny rzutować na sposób zakończenia niniejszego postępowania, zwłaszcza wobec

107 ich sporności; w konsekwencji naruszenie konstytucyjnych zasad pewności prawa oraz

108 działania organów państwowych na podstawie i w granicach prawa, na skutek

109 bezpodstawnej odmowy stosowania przepisów ustawowych, a tym samym i

110 respektowania praw Spółki, mimo ustawowego nakazu umożliwienia podmiotom,

111 urządzającym gry na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń

112 uzyskanych przed dniem 1 stycznia 2010r., działalności w zakresie gier na automatach

113 o niskich wygranych, na zasadach dotychczasowych.

114 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko

115 zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

116 Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Ol 86/11 Wojewódzki Sąd

117 Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie, stwierdzając, że

118 rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od innych toczących się przed Europejskim

119 Trybunałem Sprawiedliwości i Trybunałem Konstytucyjnym postępowań.

120 Postanowieniem z dnia 17 października 2013r., II SA/Ol 86/11 Sąd podjął

121 zawieszone postępowanie sądowe.

122 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

123 Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji

124 publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

125 z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów

126 administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

127 Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

128 z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu

129 administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania

130 i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie

131 orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

132 w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie

133 kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd

134 administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

135 a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa wart. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

136 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270-

137 zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego

138 nieważność.

139 Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

140 (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

141 podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

142 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

143 do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone

144 rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte

145 z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

146 Zasadniczym i kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odniesienie

147 się do kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w

148 szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot

149 pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

150 z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C - 213/11, C - 214/11 i C -

151 217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej.

152 W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy

153 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak

154 przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet

155 stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza

156 kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego

157 przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji

158 Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku

159 ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na

160 właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu

161 krajowego.

162 Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do

163 "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak

164 "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy"

165 (określone wart. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można

166 uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli

167 ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub

168 sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania zmiany zezwoleń na

169 prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi

170 automatami (pkt 35- 36).

171 W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia

172 ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w

173 odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w

174 sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy

175 uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie

176 dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy

177 zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich

178 być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą

179 zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w

180 kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a

181 więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 - 39).

182 Stanowisko organów, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera

183 przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji

184 Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału

185 Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest

186 przedwczesne. Organ nie analizował kwestii technicznego charakteru

187 zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, pod kątem późniejszego,

188 a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii

189 Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku.

190 Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze

191 określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do

192 sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie

193 unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa

194 członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie

195 krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z

196 prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru

197 przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać

198 przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących

199 kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż

200 przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa

201 administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności,

202 dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej

203 kolejności poczynić organ.

204 Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną wart. 120

205 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału

206 Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, potrzeba

207 rozważenia przez organ, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku, wydaje

208 się być tym bardziej oczywista. W tym kontekście organ jest zobligowany niejako od

209 początku rozpoznać sprawę.Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia" przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 Ordynacji podatkowej, a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom Dyrektywy 98/34 WE, z powołaniem się napkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt. 4 Dyrektywy 98/34WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013r., 2 GSK 89/11 i 2 GSK 90/11). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt 1

210 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I

211 instancji. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. w punkcie 2 stwierdzono, że zaskarżona

212 decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach

213 postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s