Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2025 r., II SA/Ol 911/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2025 r., II SA/Ol 911/24

Sentencja

1 Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant st. specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi K. w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję wobec K. w O.; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. w O. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpoznaniu odwołania K. (dalej: "strona skarżąca") i P. (dalej: "P."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] r. nakazującą stronie skarżącej oraz P., będącym wykonawcami prawa własności działki nr [...] w Olsztynie, rozbiórkę pomostu P1 na jeziorze S. na działce nr [...] w O. (dalej: "działka nr [...]") od ul. G.

3 W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 8 sierpnia 2024 r. PINB w ramach czynności kontrolnych ustalił, iż na działce nr [...] został wybudowany pomost o konstrukcji metalowej i nawierzchni drewnianej o wymiarach: długość 3,90 m, wysokość 0,61 m. Pomost został wykonany z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 lipca

4 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) – dalej: "p.w.", tj. bez wymaganego zgłoszenia wodnoprawnego, oraz z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725) – dalej: "p.b.", tj. bez wymaganego zgłoszenia. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie budowy pomostu na działce nr [...], PINB postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r. wstrzymał przedmiotową budowę informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Z uwagi na brak wniosku o legalizację, PINB decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., nakazał stronie skarżącej oraz P. rozbiórkę pomostu na działce nr [...]. Wnosząc odwołanie od decyzji PINB strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie podmiotem pełniącym prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości, na których są powierzchniowe wody płynące pełnią P. Z kolei P. zarzuciło, że w decyzji PINB jako adresat został wskazany właściciel terenu, czyli Skarb Państwa - P., tymczasem właścicielem pomostu jest inwestor, którego P. nie zna.

5 WINB podzielając stanowisko organu I instancji wyjaśnił, że z uwagi na brak możliwości ustalenia, kto był inwestorem przedmiotowego pomostu (w sąsiedztwie przedmiotowej działki brak jest zabudowy, a zatem nie ma możliwości ustalenia potencjalnych świadków), a także biorąc pod uwagę literalny zapis art. 52 p.b. oraz dokonując analizy danych zamieszczonych w księdze wieczystej dotyczącej działki

6 nr [...], należało obowiązek rozbiórki przedmiotowego pomostu nałożyć na dwa podmioty występujące w imieniu Skarbu Państwa, tj. właściciela działki jeziornej: P. oraz stronę skarżącą. Zdaniem WINB, odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż w przypadku samowolnego wykonania pomostu na działce jeziornej przez inwestora, którego nie można ustalić, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu byłoby niemożliwe.

7 Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że już w odwołaniu wskazywała, że nie pełni praw właścicielskich w stosunku do wód i gruntów wchodzących w skład działki

8 nr [...]. Bowiem od dnia 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 574 p.w., podmiotem pełniącym prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości, na których znajdują się powierzchniowe wody płynące pełnią Wody Polskie. W ocenie strony skarżącej, WINB nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, co skutkowało błędnym wskazaniem strony skarżącej jako współwłaściciela działki nr [...]. Poza tym strona skarżąca stwierdziła, że lokalizacja pomostu P1, określona współrzędnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, wskazuje na położenie budowli na działce nr [...] obr.[...], tj. poza działką jeziora S. Działka ta nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym włada strona skarżąca. W tej sytuacji, w ocenie strony skarżącej, nie może być ona uznana za podmiot zobowiązany do rozbiórki pomostu P1 wskazanego zaskarżoną decyzją.

9 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

10 Na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. strona skarżąca nie włada nieruchomością, na której znajduje się pomost. Śródlądowymi wodami płynącymi włada obecnie wyłącznie w imieniu Skarbu Państwa dany Regionalny Dyrektor Wód Polskich. Ponadto pełnomocnik podniósł, iż przedmiotowy pomost leży poza działką jeziora i należy do osoby fizycznej.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu

13 (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").

14 Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

15 Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego.

16 W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nakazującą stronie skarżącej oraz P., będącym wykonawcami prawa własności działki nr [...], rozbiórkę pomostu P1 na ww. działce. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

17 Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

18 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

19 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.).

20 W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację

21 (art. 48a ust. 1 p.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 p.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 p.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

22 Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 p.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

23 Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r. PINB wstrzymał budowę pomostu na działce nr [...], informując stronę skarżącą oraz P. o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. Z uwagi na brak wniosku o legalizację, PINB decyzją z dnia

24 [...] r. nakazał stronie skarżącej oraz P. rozbiórkę pomostu na działce nr [...]. Decyzją ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją WINB.

25 Należy jednak zauważyć, że we wniesionej skardze strona skarżąca podniosła, iż lokalizacja pomostu P1, określona współrzędnymi podanymi w zaskarżonej decyzji, wskazuje na położenie budowli na działce nr [...] obr.[...], tj. poza działką jeziora S. Strona skarżąca stwierdziła, że działka ta nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym włada strona skarżąca. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że pomost, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, leży poza działką jeziora i należy do osoby fizycznej.

26 Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia strony skarżącej, Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły na jakiej działce rzeczywiście znajduje się pomost P1, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki.

27 Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w

28 art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie.

29 Ponownie rozpoznając sprawę WINB powinien najpierw dokonać ustaleń, czy wskazany w zaskarżonej decyzji pomost P1 został wybudowany na działce nr [...], czy może jednak na działce nr [...] obr. [...], która to nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i w związku z tym strona skarżąca nie jest wykonawcą prawa własności tej działki.

30 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.