Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Ol 819/17
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Ol 819/17
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Barciany na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr PN.4131.248.2017 w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia Zespołu Szkół w Drogoszach w ośmioletnią Szkołę Podstawową w Drogoszach oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Uchwałą Nr XXXV1I261/2017 z dnia 26 lipca 2017 r. Rada Gminy Barciany, na
3 podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
4 (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: .u.s.q.") oraz art. 191 ustawy z dnia 14
5 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r.
6 poz. 60, dalej jako: p.w.u."), stwierdziła przekształcenie Zespołu Szkół w Drogoszach
7 w ośmioletnią Szkołę Podstawową w Drogoszach, z dniem 1 września 2017 r.
8 (§ 1 uchwały). W § 2 wskazała, że niniejsza uchwała stanowi akt założycielki Szkoły
9 Podstawowej w Drogoszach. W § 3 powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy
10 Barciany. W § 4 przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia
11 ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
12 Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr PN.4131.248.2017,
13 Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części
14 dotyczącej § 4. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że uchwała w sprawie
15 stwierdzenia przekształcenia zespołu publicznych szkół w ośmioletnią szkołę
16 podstawową nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia
17 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
18 (tekst jedno Dz.U. z 2017 r., poz. 1523.). Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała
19 nie jest aktem prawa miejscowego wymienionym wart. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., nie zawiera
20 norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nie podlega również publikacji na
21 mocy przepisu szczególnego, co powoduje, iż brak jest prawnej możliwości do jej
22 ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Organ
23 nadzoru wskazał, że uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, zaś tego typu
24 akty nie wymagają publikacji w organie promulgacyjnym i co do zasady wchodzą
25 w życie z dniem podjęcia przez radę gminy. W związku z tym uznał postanowienie
26 § 4 uchwały za pozbawione podstaw prawnych.
27 Gmina Barciany zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia
28 w związku z naruszeniem:
29 1. art. 191 ust. 2 i 3 p.w.u. w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r.
30 Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, dalej jako .u.p.o."), poprzez ich błędną
31 wykładnię i uznanie, że uchwała, o której mowa w przywołanym przepisie jest aktem
32 kierownictwa wewnętrznego, podczas gdy przedmiotowa uchwała, będąca aktem
33 założycielskim Szkoły Podstawowej w Drogoszach, zawiera normy o charakterze
34 Sygn. akt II SAlOl 819/17
35 abstrakcyjnym i generalnym, co winno skutkować uznaniem uchwały za akt prawa
36 miejscowego;
37 2. art. 88 ust. 8 u.p.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że
38 uchwała stanowiąca akt założycielski przekształconej placówki szkolnej jest aktem
39 kierownictwa wewnętrznego, podczas gdy konieczność przesłania aktu założycielskiego
40 właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania
41 nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką potwierdza fakt, że przekształcenie
42 zespołu szkół w szkołę podstawową dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu
43 społecznym, co wskazuje na generalny i abstrakcyjny charakter przedmiotowej uchwały
44 poprzez jej szerokie oddziaływanie;
45 3. art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy
46 przekształcenie Zespołu Szkół w Drogoszach, składającego się z 6-letniej Szkoły
47 Podstawowej oraz 3-letniego Gimnazjum w 8-letnią Szkołę Podstawową powoduje
48 zmianę systemu edukacji, co bezpośrednio przekłada się na kształt wewnętrznego
49 ustroju Gminy;
50 4. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy
51 przedmiotowa uchwała, stanowiąca jednocześnie akt założycielski Szkoły Podstawowej
52 w Drogoszach, tworzy samodzielną jednostkę budżetową, a zatem powoduje
53 reorganizację instytucji gminnej, co jest uznane za akt prawa miejscowego.
54 W uzasadnieniu skargi skarżąca przekonywała, że uchwała w sprawie
55 stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową stanowi
56 akt prawa miejscowego, gdyż ma wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostki
57 organizacyjnej podlegającej przekształceniu, ale także na prawa i obowiązki uczniów, rodziców i opiekunów zainteresowanych miejscem i sposobem realizacji obowiązku
58 szkolnego. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 8 u.p.o. akt założycielski i statut
59 szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym
60 organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub
61 placówką. Tym samym należy uznać, że skoro ustawodawca uznał za niezbędne
62 sprawowanie kontroli nad aktem założycielskim szkoły przez inne właściwe organy, to
63 tym bardziej należy uznać, że przedmiotowa uchwała stanowi podstawę do
64 podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym oraz dotyczy
65 spraw publicznych na obszarze działania gminy o istotnym znaczeniu społecznym.
66 Skarżąca zaznaczyła, że pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny
67 w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13, w którym wskazano, że
68 Sygn. akt II SA/Ol 819/17
69 uchwały zawierające akt założycielski zespołu szkół obejmują normy o charakterze
70 generalnym i abstrakcyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.,
71 skarżąca wywiodła, że prowadzenie spraw z zakresu edukacji publicznej jest zadaniem
72 własnym gminy (art. 7 ust. 1 pkt u.s.g.). Tym samym należy uznać, że gruntowna
73 reforma systemu szkolnego, powodująca zmianę jego zasadniczej struktury, wpływa
74 wprost na zmianę ustroju szkolnego na terenie całej wspólnoty samorządowej gminy,
75 poprzez przekształcenie poszczególnych jednostek szkolnych, których organem
76 prowadzącym jest gmina, co w tym wypadku jest równoznaczne z modyfikacją ustroju
77 gminy. Skarżąca zauważyła, że w myśl p.w.u. powstające szkoły na bazie
78 przekształcenia, jako nieposiadające osobowości prawnej, są w wielu kategoriach
79 spraw reprezentowane przez gminę. Podkreśliła, że nie chodzi w tym wypadku
80 o działanie wewnętrzne, jedynie w kręgu jednostki organizacyjnej, jaką jest szkoła,
81 a działania rodzące skutki szeroko poza spektrum wskazanej jednostki. Zważyła też, że
82 na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 U.S.g. organy mogą wydawać akty prawa miejscowego
83 w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. W tym kontekście skarżąca
84 podniosła, że uchwała, będąca jednocześnie aktem założycielskim, wywołuje skutki
85 prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny, wskazuje
86 zasięg terytorialny szkoły, nazwę miejscowości, ewentualnie ulic lub ich części. Nie
87 ulega również wątpliwości, że szkoła staje się samodzielną jednostką budżetową,
88 a zatem uchwała reguluje materię, o której mowa wart. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.
89 Zaznaczyła, że podjęcie uchwały stanowi przyczynek do przejęcia mienia
90 przekształconego zespołu, jego wierzytelności i zobowiązań oraz dokumentacji zespołu
91 szkół. Zdaniem skarżącej, podjęcie przedmiotowej uchwały w bezpośredni sposób
92 wpływa na crganizację instytucji gminnych, co wiąże się z uzyskaniem przez nią rangi
93 aktu prawa miejscowego. Skarżąca podała, że wiele uchwał tego samego rodzaju na
94 terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest ogłaszana poprzez wojewódzki dziennik
95 urzędowy, a organy nadzoru stwierdzają nieważność uchwał z uwagi na brak
96 ogłaszania takich uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
97 W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie,
98 podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że przepisy
99 art. 191 ust. 1-3 p.w.u. wprost nie przewidują, że uchwała stwierdzająca przekształcenie
100 zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową stanowi akt prawa miejscowego.
101 Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych
102 i generalnych. Wojewoda wskazał, że charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki
103 3
104 Sygn. akt II SAlOl 819/17
105 musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter
106 mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez
107 wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do
108 nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju.
109 Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo
110 dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych
111 okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego
112 mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie
113 podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Uchwała w sprawie stwierdzenia
114 przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową nie spełnia
115 wskazanych wymogów, gdyż nie wprowadza do porządku prawnego nowych norm
116 prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości
117 rady gminy, nie nakłada na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej
118 obowiązku oznaczonego zachowania się w sytuacjach w niej określonych. Ma ona
119 jedynie charakter wewnętrzny, sprowadzający się do określenia relacji pomiędzy
120 organami administracji oraz jednostkami podległymi im organizacyjnie. Powołując się na
121 stanowisko prezentowane w judykaturze, organ nadzoru podkreślił, że akt założycielski
122 ma zawsze charakter indywidualnego aktu organizacyjnego, a nie aktu prawa
123 miejscowego. Umieszczenie w ww. uchwale przepisów określających m.in. typ, nazwę
124 i siedzibę szkoły, jej zasięg terytorialny (o czym stanowi akt założycielski), nie nadaje jej
125 charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Tym samym także, z tych względów uchwała,
126 stanowiąca akt założycielski nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto Wojewoda
127 dostrzegł, że zgodnie z art. 39 ust. 5 u.p.o, rada gminy z uwzględnieniem ust. 1 i 2,
128 ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także
129 określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych. Uchwała w tym
130 przedmiocie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stwierdził, że
131 podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku
132 urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych, ma bezpośredni wpływ na
133 realizację obowiązku szkolnego. Przedmiotowe informowanie następuje w uchwale
134 podejmowanej na podstawie cytowanego art. 39 ust. 5 u.p.o., a nie poprzez akt
135 założycielski, który w tym przypadku jest skierowany do wykonawcy uchwały.
136 Wojewoda wyjaśnił, że oceny, zawartej w kwestionowanym rozstrzygnięciu
137 nadzorczym, nie zmienia również, podnoszona przez skarżącą, a wynikająca z art. 88
138 ust. 8 u.p.o., konieczność przesłania aktu założycielskiego i statutu szkoły lub placówki
139 4
140 Sygn. akt II SA/Ol 819/17
141 publicznej właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do
142 sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką. Wojewoda wskazał,
143 że celem nadzoru pedagogicznego jest usunięcie w drodze decyzji w wyznaczonym
144 terminie naruszeń przepisów ustawy - Prawo oświatowe lub ustawy o systemie oświaty
145 albo rozporządzeń, wydanych na ich podstawie. Takie działanie nie nadaje tego typu
146 uchwale przymiotu aktu prawa miejscowego. Na koniec, nawiązując do treści art.
147 40 ust. 1 i 2 u.s.g., organ nadzoru podniósł jeszcze raz, że uchwały dotyczące
148 tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami
149 prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych.
150 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
151 Zgodnie z zasadami wyrażonymi wart. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
152 o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedno Dz. U. z 2017 r. poz. 2188
153 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
154 administracyjnymi (tekst jedno Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."),
155 sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności
156 zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi
157 przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia,
158 nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą
159 prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie,
160 czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego,
161 oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa
162 procesowego.
163 Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż
164 poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Zgodnie
165 z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są
166 nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ
167 nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub
168 zarządzenia. W myśl ust. 4 art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ
169 nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do
170 wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
171 Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który
172 rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów
173 samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane
174 5
175 Sygn. akt II SAlOl 819/17
176 zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie
177 z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium
178 zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do
179 weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu
180 oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę
181 naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie
182 jest rażące lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu
183 z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki
184 samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się
185 naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do
186 podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie
187 przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących
188 procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje
189 się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Zatem
190 w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają
191 obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym
192 jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie
193 ma cech dowolności.
194 W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy charakteru prawnego uchwały
195 stwierdzającej przekształcenie zespołu publicznych szkół, w skład którego wchodziła
196 dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum,
197 w ośmioletnią szkołę podstawową, wydanej na podstawie art. 191 ust. 1-3 p.w.u.,
198 z uwagi na zawarte w § 4 uchwały postanowienie o wejściu w życie uchwały po upływie
199 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, którego
200 nieważność stwierdził organ nadzoru. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy
201 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, takiemu
202 ogłoszeniu podlegają akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie
203 obowiązujące. Zgodnie z art. 42 u.s.g. takiemu ogłoszeniu podlegają akty prawa
204 miejscowego. Zdaniem skarżącej podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego,
205 podlegający obowiązkowi promulgacji w dzienniku urzędowym. Natomiast organ
206 nadzoru przekonywał, że przedmiotowa uchwała stanowi indywidualny akt
207 organizacyjny, nie trzeba go ogłaszać, gdyż wchodzi w życie z dniem podjęcia.
208 Stanowisko organu nadzoru zasługuje na uwzględnienie.
209 6
210 Sygn. akt II SA/Ol 819/17
211 Analiza powoływanego przez obie strony orzecznictwa sądów administracyjnych
212 wskazuje, że sporna kwestia była rozbieżnie oceniana. Powstawały wątpliwości co do
213 charakteru prawnego aktu założenia, przekształcenia lub likwidacji szkół. Skład
214 orzekający w niniejszej sprawie podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie
215 z którym akt założycielski szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, ale generalnym
216 aktem normatywnym, nie zawiera jednak przepisów o charakterze abstrakcyjnym, który
217 to warunek musiałby zostać spełniony kumulatywnie, aby można było uznać
218 przedmiotową uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie
219 obowiązujące. Z tego powodu nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku
220 urzędowym i nie jest od tego uzależnione jego wejście w życie. Aktualność w tym
221 zakresie zachowuje orzecznictwo dotyczące charakteru prawnego uchwał
222 w przedmiocie likwidacji szkół.
223 W powoływanych przez skarżącą wyrokach NSA z dnia 19 stycznia 2012 r.,
224 sygn. akt I OSK 2087/11 i z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 309/14 przyjęto, że akt
225 założycielski zespołu szkól stanowi akt prawa miejscowego i obejmuje normy
226 o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Przy czym orzeczenia te były jednostkowe.
227 W przeważającej bowiem mierze prezentowane było stanowisko przeciwne, chociaż
228 z różną argumentacją. Na przykład odmienne stanowisko wyraził uprzednio NSA
229 w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 808/09 (pub!. w CBOSA na
230 stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując, że uchwała likwidacyjna nie zawiera ani
231 norm generalnych, gdyż dotyczy konkretnej szkoły publicznej, ani też norm
232 abstrakcyjnych ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu
233 dyspozycji zawartej w tej uchwale. Rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej
234 organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców
235 gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla
236 nikogo żadnej reguły postępowania. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie
237 pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać
238 aktu (uchwała) jest następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie
239 determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny
240 charakter szkoły objętej likwidacją nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego.
241 Powszechny dostęp do szkoły publicznej (gminnej) niczego tu nie zmienia; nie
242 wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu
243 mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. Nie będąc
244 aktem prawnym, uchwała o likwidacji szkoły jest indywidualnym aktem organizacyjnym.
245 7
246 Sygn. akt II SAlOl 819/17
247 Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn.
248 akt IV SA/Po 863/09 przesądzając, że uchwała likwidacyjna należy do kategorii aktów
249 indywidualnych. Pogląd ten wpisywał się w szerszą koncepcję orzeczniczą, w myśl
250 której uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek
251 budżetowych rue są aktami prawnyrm należą do indywidualnych aktów
252 organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt" OSK 333/05,
253 wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt" OSK 332/05, pub!. w CBOSA).
254 W wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa
255 1757/08 wskazano, że uchwała o likwidacji szkoły publicznej nie może być
256 kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. O tym bowiem czy uchwała o likwidacji
257 danego podmiotu powinna być zakwalifikowana do grupy przepisów powinien
258 decydować zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem. W przypadku,
259 gdy jest to krąg bliżej nieokreślony uchwała ta posiada status prawa miejscowego.
260 Natomiast gdy krąg podmiotów zainteresowanych likwidacją konkretnego podmiotu nie
261 wykracza poza ramy struktur organizacyjnych danej gminy to akt o zamiarze jego
262 likwidacji należy zakwalifikować do aktów organizacyjnych, nie mających walorów
263 przepisów prawa. Także w wyrokach NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK
264 2225/11 i z dnia 28 maja 2017 r., sygn .. akt I OSK 23/17 odmówiono uchwale
265 likwidacyjnej przymiotu aktu prawa miejscowego. Natomiast w ocenie NSA wyrażonej w
266 wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1969/16 (publ. w CBOSA)
267 podkreślono, że w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego, które zawierają normy
268 generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze, uchwała
269 likwidacyjna jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby
270 adresatów, ale nie zawiera norm abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych,
271 które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm
272 powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego.
273 Z powyższych względów nie można zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu
274 przypisać stawianych w skardze zarzutów naruszenia art. 191 ust. 2 i 3 p.w.u., art. 88
275 ust. 8 u.p.o., art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.
276 W związku z tym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art.
277 151 p.p.s.a.
278 8