Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 787/13
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 787/13
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Ospiuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami – odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Decyzją z dnia 15 lutego 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku F.M., działająca z upoważnienie Wójta, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., odmówiła wnioskodawczyni świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na dziecko Z.M. Organ wskazał, że powodem odmownej decyzji jest przekroczenie kryterium dochodowego, bowiem dochód miesięczny na osobę w rodzinie wyniósł 513,65 zł, zaś warunkiem otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatku jest – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) - dochód nieprzekraczający 504 zł miesięcznie. Organ wskazał, że przy ustalaniu dochodu uwzględnił prawidłowo wystawione zaświadczenie z Urzędu Gminy w R. o wielkości gospodarstwa, tj. 0,08 ha przeliczeniowego, a nie - jak podano we wcześniejszym zaświadczeniu – 0,7 ha przeliczeniowego oraz zaświadczenia o użytkowanym przez F.M. gospodarstwie rolnym o powierzchni 0,93 ha przeliczeniowych (a od 06.05.2006 r. –o powierzchni 0,94ha) i o posiadanym przez Państwo M. gospodarstwie rolnym o powierzchni 0,53 ha przeliczeniowych. Przy wyliczaniu dochodu organ uwzględnił także dochody netto M.M. i F.M. na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego.
3 Od decyzji tej wniosła odwołanie F.M., zarzucając nieprawidłowe ustalenie dochodu, w związku z zalesieniem gruntów i wybudowaniem budynku mieszkalnego.
4 Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia 9 kwietnia 2008 r., utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że powierzchnia gospodarstwa wynosiła – zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji – 1,55 ha przeliczeniowych i organ uwzględnił prawidłowo wystawione zaświadczenia Wójta Gminy R., dotyczące wielkości gospodarstwa rolnego, pozostającego w posiadaniu rodziny wnioskodawczyni. Organ stwierdził, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę, przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe w wysokości 504 zł. Kolegium podniosło też, odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej nieprawidłowego zaliczenia do gospodarstwa gruntów rolnych zalesionych o powierzchni 2,12 ha fizycznego, że pomimo zalesienia, grunty te nie straciły charakteru gruntów rolnych - wskazując na postanowienia art. 1 i 2 ustawy o podatku rolnym. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 315/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę F.M. na decyzję SKO z dnia 9 kwietnia 2008 r.
5 Następnie, F.M. zwróciła się o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na Z.M. za rok 2008. W uzupełnieniu wniosku, pełnomocnik strony, mąż M.M. wyjaśnił, że żądanie wznowienia opiera na art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, w decyzji z dnia 6 września 2012 r. znak "[...]" stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ust. 8c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych dochód z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o czynsz dzierżawny z tytułu dzierżawy z Lasów Państwowych. (strona wydzierżawiała w 2008 r. grunt z Lasów Państwowych). Pełnomocnik powołał się ponadto na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 414/12, wskazując, że stanowi on źródło, z którego strona dowiedziała się o podstawie wznowienia postępowania. Wskazał też, że grunt rolny o powierzchni 2,12 ha fizycznego został zalesiony w 2005 r., a grunt o powierzchni 0,30 ha został zabudowany budynkiem mieszkalnym. Ostatecznie, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia 9 kwietnia 2008 r.
6 Decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r., Kolegium odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 2008 r., w przedmiocie utrzymania w mocy w całości decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta R. z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na Z.M. W ocenie organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej również jako K.p.a.
7 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik F. M. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wskazano, dlaczego w 2008 r. nie odliczono czynszu dzierżawnego.
8 Decyzją z dnia 30 lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy w całości własną decyzję z dnia 25 czerwca 2013 r., odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2008 r. Odnosząc się do podstaw wznowienia, podniesionych przez odwołującą się, Kolegium wskazało, że w przypadku regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. chodzi o taką sytuację, gdzie spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe, po drugie muszą one istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, a po trzecie winny być nieznane organowi, który wydal decyzję. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z wykładnią art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 414/12 na potrzeby innej sprawy, dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko Z.M. na okres zasiłkowy 2011/2012. Orzeczenia sądu wiążą zaś jedynie w sprawie, w której zostały wydane i nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa. Dokonana wykładnia nie stanowi ani nowego dowodu, ani okoliczności faktycznej, istniejącej w chwili wydania decyzji przez SKO. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zachodzą przesłanki, określone w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Podobnie, zdaniem Kolegium rzecz się ma ze wskazanymi we wniosku podstawami wznowienia, określonymi w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 nie ma miejsca, ponieważ decyzja Kolegium z dnia 9 kwietnia 2008 r. nie została wydana w oparciu o żadną decyzję, czy też wyrok sądu, który został następnie zmieniony, co mogłoby stanowić podstawę do zmiany decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wyrok, na który powołała się F.M. został wydany w innej sprawie, zaś wytyczne w nim zawarte nie wiążą w innych sprawach. O ocenie Kolegium, nie ma miejsca również podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., ponieważ organ wydający decyzję w sprawie nie był zobligowany przez przepisy materialne do uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, a za stanowisko takie nie można poczytywać wyroku sądu wydanego w innej sprawie.
9 W skardze, złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, F.M podniosła, że nie został uwzględniony fakt zalesienia w 2005 r. gruntu rolnego o powierzchni 0,52 ha przeliczeniowego. Ponadto, nie pomniejszono od dochodu gruntów dzierżawionych z Lasów Państwowych ani gruntu, zabudowanego budynkiem mieszkalnym.
10 W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
12 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
13 Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
14 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast
15 art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
16 Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.
17 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2013 r., którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 czerwca 2013 r., odmawiającą uchylenia decyzji Kolegium z dnia 9 kwietnia 2008 r. w przedmiocie utrzymania w mocy w całości decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta R. z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na Z.M.
18 Przypomnienia wymaga, że instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób. Stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną w sposób wyczerpujący w przepisach postępowania procesowego. W wyniku wznowienia otwiera się możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy.
19 W rozpoznawanej sprawie, skarżąca, wnosząc o wznowienie postępowania, powołała się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (pkt 5), rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (pkt 7) i wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (pkt 8).
20 Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecim warunkiem jest to, by "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. W art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99, Prok. i Pr. 2000/5/36; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 75/01, OSNAP 2002/17/401).
21 W ocenie skarżącej, nową okolicznością, o której mowa w powołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 5 jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 414/12, w którym Sąd wyjaśnił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy - stosownie do art. 5 ust. 8c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) – ustalając dochód rodziny, uzyskany z wydzierżawionego od Lasów Państwowych gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany z gospodarstwa pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Wyrok ten zapadł w innej sprawie, dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko Z.M. na okres zasiłkowy 2011/2012 r.
22 W ocenie Sądu, wyrok ten nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi orzekającemu, zatem nie było podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania. Rację ma organ stwierdzając, że orzeczenia sądu wiążą jedynie w sprawie, w której zostały wydane i nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa. Przede wszystkim zaś, stwierdzić należy – podzielając stanowisko Kolegium - że dokonana w tym wyroku wykładnia prawa nie stanowi ani nowego dowodu, ani okoliczności faktycznej, istniejących w dniu wydania decyzji przez Kolegium w dniu 9 kwietnia 2008 r. Fakt wydzierżawiania przez stronę gruntów od lasów Państwowych był zaś znany organowi w dacie wydawania decyzji.
23 Nie stanowią też nowych dowodów ani okoliczności faktycznych, podnoszone przez skarżącą fakty, dotyczące zalesienia gruntu i wybudowania budynku, bowiem były one już przedmiotem oceny organu w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym decyzją SKO z dnia 9 kwietnia 2008 r. Podnieść zaś należy, że wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 1998 r., SA/Kr 737/97). Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99, OSP 2001/2/21).
24 Nie ma również miejsca w niniejszej sprawie podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Przepis ten dotyczy sytuacji, w których, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, wówczas organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ a rozstrzygnięciem przyjętym przez organ wydający decyzję (w wypadku gdy zastosował on tryb nadzwyczajny – art. 100 § 2 K.p.a.) zachodzi różnica w istotnych punktach, stanowi to podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie na tej podstawie wymaga po pierwsze ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji ostatecznej, a po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ (vide: Barbara Adamiak Janusz Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz .Wydanie 12. s.562-563). Omówiona przesłanka nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem organ, wydający decyzję nie był zobligowany przez przepisy prawa do uzyskania stanowiska innego organu lub sądu przed wydaniem decyzji w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku
25 W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła również przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tym wypadku chodzi o sytuację, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu albo innego organu. Uchylenie lub zmiana takiej podstawy musi wywrzeć wpływ na moc obowiązującej decyzji. Pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi więc istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 935/10, LEX nr 1081961. Tymczasem zaś, decyzja Kolegium z dnia 9 kwietnia 2008 r. nie została wydana w oparciu o żadną inną decyzję, czy też orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone. Nie jest nim bowiem wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 414/12, który zapadł w zupełnie innej sprawie, zaś wytyczne w nim zawarte nie wiążą w innych sprawach i nie ma tu związku, wymaganego art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
26 Uwzględniając powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.