Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007 r., II SA/Ol 730/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007 r., II SA/Ol 730/07

Tekst

TEZY

1 Z art. 10 i 11 ustawy o bibliotekach wywnioskować należy, iż biblioteki, które nie zostały wyodrębnione jako samodzielne jednostki organizacyjne mogą wchodzić w skład innych instytucji kultury powołanych do życia na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przepisy tej bowiem ustawy, zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach, stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym tą ustawą.

Sentencja

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statutu Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu - oddala skargę.

Uzasadnienie

3 W dniu 27 kwietnia 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę

4 Nr "[...]" w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury i Sportu , stanowiącego załącznik do tejże uchwały. Jako podstawę działania organ wskazał art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm) oraz art. 4 ustawy

5 z dnia 18 stycznia 1996r. o kulturze fizycznej (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 81, poz. 889 z późn. zm).

6 W dniu 12 czerwca 2007r. Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 5 (drugi) - 7.

7 W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, iż podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi m.in. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W myśl tego przepisu instytucja kultury działa

8 na podstawie aktu o jej utworzeniu i statutu nadanego przez organizatora. Wskazał,

9 że Rada Miejska ustaliła, iż w skład ośrodka kultury wchodzi między innymi lokal Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz lokale Filii bibliotecznych (§ 5 ust. 1 pkt 2 statutu), jak również określiła zadania bibliotek w § 5 ust. 3 pkt 5 (drugi),pkt 6 i pkt 7 statutu. Zdaniem pełnomocnika takie unormowania pozostają w sprzeczności z prawem. Podał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85,poz. 539 ze zm.) w sposób jednoznaczny przewiduje samodzielność prawną biblioteki publicznej jako instytucji kultury. Art.13 ust. 7 przywołanej ustawy stanowi, iż biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Na samodzielny charakter tej instytucji, w ocenie radcy prawnego, wskazuje również art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi, iż gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną bibliotekę publiczną wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Wywiódł, że zakaz łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami kultury czy bibliotekami szkolnymi lub pedagogicznymi ma na celu zapewnienie skierowania całego wysiłku organizacyjnego tej instytucji na obsługę szerokiego grona czytelników, bez obawy o osłabienie aktywności biblioteki publicznej na skutek konieczności realizowania w ramach jednej kompleksowej instytucji także innych, społecznie użytecznych zadań. Z tych też względów, zdaniem pełnomocnika, wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanych unormowań jest zasadny.

10 W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi

11 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

12 Uzasadnił, iż wbrew stanowisku skarżącego, powyższą uchwałą Rada Miejska

13 nie włączyła Miejskiej Biblioteki Publicznej do Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu,

14 lecz wskazała jedynie w § 5 ust. 1 pkt 1-6, iż lokal tej biblioteki oraz lokale filii bibliotecznych stanowią mienie mogące służyć do prowadzonej przez ośrodek kultury działalności, wymienionej w § 5 ust. 2 statutu. Zauważył, iż w przepisie tym wymieniono również świetlice wiejskie, stadion miejski, obiekt kinowy. Stwierdził, iż gdyby ustawodawca zechciał wyłączyć udostępnianie lokalu Miejskiej Biblioteki Publicznej w celu prowadzenia w nim również innej działalności, umieściłby te obiekty w sporządzonym

15 na podstawie przepisu art. 14a ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "wykazie obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w których prowadzona jest, jako podstawowa, działalność kulturalna lub które dla takiej działalności zostały wybudowane i nie mogą być, przeznaczone do prowadzenia wyłącznie innej działalności podstawowej". Zaznaczył,

16 iż w załączniku do rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 6 stycznia 1999r. stanowiącym wykaz takich obiektów dla województwa warmińsko - mazurskiego, figurują m. in. obiekty Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej w "[...]" oraz w "[...]", a także Miejski Ośrodek Kultury w "[...]", wraz z obiektami przy ul. "[...]", oraz przy ul. "[...]". Brak w tym wykazie obiektu Miejskiej Biblioteki Publicznej, co oznacza, iż w lokalach tych może być prowadzona działalność, o której stanowi § 5 ust. 2 pkt 1-8 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu .

17 Burmistrz podniósł, iż powoływany przez skarżącego przepis art. 13 ust. 7 ustawy

18 o bibliotekach stanowi jedynie, iż biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Przepis ten gwarantuje bibliotekom publicznym samodzielność prawną jako instytucji kultury. Nie stanowi

19 zaś zakazu prowadzenia działalności kulturalnej w lokalach biblioteki. Zdaniem organu uchwała Rady Miejskiej, będąca przedmiotem rozpoznania, nie zawiera postanowień, które mogłyby być rozumiane jako naruszenie zakazu łączenia biblioteki

20 z innymi instytucjami. Zaznaczył, iż o naruszeniu w przedmiotowej sprawie powołanego przepisu mogłaby być mowa jedynie w razie uchwalenia takiego statutu ośrodka kultury, który pozbawiałby bibliotekę samodzielności formalnoprawnej, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. W ocenie Burmistrza Wojewoda dowolnie interpretuje zapisy ustawy

21 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy o bibliotekach,

22 a interpretacja ta prowadzi do ograniczenia uprawnień Rady Miejskiej jako organizatora instytucji kultury.

23 Organ wykonawczy Gminy wyraził także niezrozumienie żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 pkt 5 (drugiego), 6 i 7, określających sposób realizowania zadań Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu, wymienionych w ust. 2 pkt 1-8 poprzez "gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie, udostępnianie i ochronę materiałów bibliotecznych" (pkt 5), "udostępnianie zbiorów bibliotecznych oraz prowadzenie działalności informacyjno - bibliotecznej" (pkt 6), a także "prowadzenie zadań powiatowej biblioteki multimedialnej" (pkt 7). Zauważył, iż wskazane zadania nie są objęte monopolem gminnej biblioteki publicznej, czy też jakiejkolwiek innej biblioteki. W miarę posiadanych środków działalność w zakresie rozpowszechniania czytelnictwa może przecież prowadzić także miejski ośrodek kultury. Usunięcie zakresu tych zadań ze statutu MOKiS spowoduje jedynie zubożenie formy popierania i rozpowszechniania kultury, w tym czytelnictwa, wśród mieszkańców Gminy, natomiast zmiana ta nie wprowadzi żadnych pozytywnych skutków.

24 Podkreślił, iż wbrew stanowisku Wojewody, prowadzenie przez ośrodek kultury

25 w lokalach biblioteki działań określonych w § 5 ust. 3 pkt 5 nie tylko nie doprowadzi

26 do "osłabienia aktywności biblioteki publicznej na skutek konieczności realizowania

27 w ramach jednej kompleksowej instytucji także innych, społecznie użytecznych zadań", lecz wręcz wzmocni tę aktywność, służąc dodatkowym wsparciem zarówno ekonomicznym, jak i organizacyjnym MOKiS. Nadal bowiem cały wysiłek organizacyjny biblioteki miejskiej będzie skierowany na obsługę szerokiego grona czytelników, natomiast zostanie on poparty wysiłkiem także Miejskiego Ośrodka Kultury

28 i Sportu, przy zachowaniu całkowitej odrębności formalnoprawnej obu instytucji.

29 Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 sierpnia 2007r. pełnomocnik Rady Miejskiej podtrzymał wniosek o oddalenie skargi oraz argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że nie posiada statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej. W związku z tym Sąd zobowiązał pełnomocnika do nadesłania w terminie

30 7 dni statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz uchwały powołującej Bibliotekę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2007r. pełnomocnik organu zawiadomiła, iż Miejskiej Bibliotece nie został nadany odrębny statut. Wobec tego Sąd ponownie wezwał pełnomocnika do wykonania części II postanowienia z dnia 28 sierpnia 2007r., zobowiązującego pełnomocnika do dostarczenia uchwały o utworzeniu Biblioteki Miejskiej. Pismem procesowym z dnia 5 listopada 2007r. pełnomocnik organu zawiadomił Sąd, iż na sesji w dniu 30 października 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury – Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz uchwałę nr "[...]" w sprawie nadania tej instytucji statutu, przedkładając obie uchwały.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

32 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

33 w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

34 Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury i Sportu, w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

35 Jak wynika z przedłożonych przez pełnomocnika organu dokumentów w dniu 30 października 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury – Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz uchwałę nr "[...]" w sprawie nadania tej instytucji statutu. Przy czym zgodnie

36 z zapisami uchwały w sprawie utworzenia tej jednostki organizacyjnej, akt ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2008r. (§ 7 uchwały).

37 W związku z tym w niniejszej sprawie rozważenia wymaga, jaki charakter prawny miała Miejska Biblioteka Publiczna, o której mowa w zaskarżonej uchwale - w dacie jej podjęcia i czy dotyczył tej jednostki zakaz zawarty w art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.)

38 Zgodnie z tym unormowaniem "biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi". Przy czym bibliotekami publicznymi w rozumieniu ustawy - w myśl art. 18 ust. 2 – są zorganizowane w formie instytucji kultury - Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu terytorialnego.

39 Działalność gmin w zakresie kultury została uregulowana ustawą z dnia

40 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

41 (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę

42 i przedmiot działania (art. 11). Zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności (art. 12), nadaje statut (art. 13). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną

43 (art. 14 ust. 1). Zatem instytucje kultury powołane do życia na podstawie przytoczonych przepisów uzyskują osobowość prawną i rozpoczynają działalność z chwila wpisania

44 do rejestru prowadzonego przez organizatora. W świetle uregulowań rozdziału 3 ustawy

45 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury jako osoby prawne są odrębnymi w stosunku do gminy podmiotami prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującymi w ramach posiadanych środków (art. 27 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy).

46 Z powyższych regulacji prawnych wynika, iż zakaz ustanowiony w art. 13 ust. 7 należy odnosić tylko do bibliotek, które są samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną. Taką zaś jednostką nie jest do dnia dzisiejszego Miejska Biblioteka Publiczna. W związku z tym niezasadnie strona skarżąca wywodzi naruszenie samodzielności tej jednostki.

47 Zasadnym jest wskazać, że w myśl art. 10 ustawy o bibliotekach – biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. Stosownie zaś do art. 11 tej ustawy biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Z przepisów tych wywnioskować należy, iż biblioteki, które nie zostały wyodrębnione jako samodzielne jednostki organizacyjne mogą wchodzić w skład innych instytucji kultury powołanych do życia na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przepisy tej bowiem ustawy, zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach, stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym tą ustawą.

48 Powyższe przekonuje, że brak jest podstaw do podważania legalności zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów § 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 5 (drugi) – 7 uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury i Sportu . Ze względu na okoliczności faktyczne sprawy, dopiero z chwilą uzyskania przez Miejską Bibliotekę Publiczną osobowości prawnej, będzie można rozważać zgodność tych unormowań z prawem.

49 W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu

50 na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.