Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2005 r., II SA/Ol 417/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2005 r., II SA/Ol 417/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Katarzyna Matczak (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - - oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 25 marca 2004r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wezwał Radę Miasta B. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego M. M., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, wobec naruszenia przez radnego zakazu zawartego w art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. l pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.).

3 Zarządzeniem zastępczym z dnia 31 maja 2004r. Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego miasta B. – M. M.

4 W uzasadnieniu podano, iż M. M. jest radnym Rady Miasta B. i pełni funkcję Prezesa "[...]" Spółdzielni "[...]". Spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy B., gdyż jest dzierżawcą dwóch działek stanowiących własność gminy tj. część działki nr 75/12, obręb 4, o powierzchni 67 m , na której jest prowadzony bar "[...]" oraz część działki nr 83/6, obręb 4, o powierzchni 12 m , na której zlokalizowany jest kiosk handlowy. Wskazano, iż zgodnie z art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skoro radny będący Prezesem "[...]" Spółdzielni "[...]" zarządza działalnością gospodarczą tej Spółdzielni, która wykorzystuje w swej działalności mienie komunalne gminy miejskiej B., to narusza on zakaz wynikający z art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, iż stosownie do art. 190 ust. l pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) w takim przypadku wygaśnięcie mandatu radnego winno nastąpić poprzez stwierdzenie tego faktu w drodze uchwały podjętej przez radę. Ponieważ Rada Miejska w B. nie podjęła wskazanej wyżej uchwały, została stosownie do art. 98a ustawy o samorządzie gminnym wezwana przez Wojewodę do jej podjęcia, a po bezskutecznym upływie 30 dniowego terminu do jej podjęcia, Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego M. M.

5 Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do tut. Sądu złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w B., działający z jej upoważnienia w oparciu o uchwałę z dnia 30 czerwca 2004r., wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego. Skarżący podniósł, iż stosownie do art. 24 f ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wprowadzony został zakaz działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Oznacza to, że powyższy zakaz nie dotyczy działalności gospodarczej w ogóle, a jedynie precyzuje, że dotyczy on jedynie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Pełnienie funkcji Prezesa "[...]" Spółdzielni "[...]" nie wypełnia dyspozycji cytowanego przepisu. Poza tym wskazano, iż wprawdzie do radnych nie ma zastosowania ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 678, ze zm.), jednakże w art. 4 pkt 3 ustawodawca wprowadził zakaz o brzmieniu - "być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych" i w art. 4 pkt l zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zapis taki pozwala na stwierdzenie, iż zakaz wynikający z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje spółdzielni. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego zakazu dla radnych, zakaz pełnienia funkcji w spółdzielniach byłby wymieniony również w ustawie o samorządzie gminnym.

6 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Ponadto wyjaśniono, iż art. 24f ustawy o samorządzie gminnym określa dwie niezależne przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, a do jego stwierdzenia wystarczy zaistnienie którejkolwiek z nich.

7 Na rozprawie w dniu 2 września 2004r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał w całości skargę, podnosząc nową. okoliczność, iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony do tego podmiot, gdyż skargę złożył Przewodniczący Rady Miasta B., zaś winna ona być złożona przez wójta.

8 Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. skarga Gminy Miejskiej B. na zarządzenie zastępcze Wojewody

9 z dnia 31 maja 2004r. została odrzucona, z uwagi na brak upoważnienia dla przewodniczącego rady do jej wniesienia.

10 Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika Rady Miasta B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2005r. sygn. akt "[...]" uchylił postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. sygn. akt "[...]" i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, iż udzielone w uchwale rady gminy upoważnienie jej przewodniczącemu do wniesienia skargi stanowi sui generis pełnomocnictwo, zaś brak takiego upoważnienia do podpisania skargi w uchwale rady gminy może być potraktowany jedynie jako usuwalny brak formalny.

11 Zarządzeniem Sądu z dnia 24 czerwca 2005r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do przedstawienia uchwały Rady Miasta B. upoważniającej jej Przewodniczącego do podpisania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 maja 2004r.

12 W dniu l lipca 2005r. pełnomocnik skarżącego przedłożył uchwałę Rady Miasta B. z dnia 30 czerwca 2005r. zawierająca upoważnienie dla Przewodniczącego rady do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 maja 2004r.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej.

15 W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

16 Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. – M. M. powołując się na fakt pełnienia przez niego funkcji Prezesa "[...]" Spółdzielni "[...]", prowadzącej działalność gospodarczą m.in. z wykorzystaniem mienia gminy miejskiej B. Ustalono bowiem, iż Spółdzielnia ta na mocy umowy dzierżawy z dnia 20 stycznia 2003r. korzysta z terenu stanowiącego własność miasta B. o powierzchni 67 m2 położonego przy ul. "[...]", stanowiącego część działki nr 75/12, obręb 4, zaś na mocy umowy dzierżawy z dnia 21 stycznia 2003r. korzysta z terenu

17 stanowiącego własność miasta B. o powierzchni 12 m2, położonego przy ul. "[...]" stanowiącego część działki 83/6, obręb 4 z przeznaczeniem na cele handlowe. Organ nadzoru uznał, iż stanowi to naruszenie art. 24f ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Takie stanowisko jest jak najbardziej uzasadnione.

18 Podnieść przede wszystkim należy, iż pojęcie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu powołanego przepisu jest bardzo szerokie i odnosi się nie tylko do prowadzenia jej samodzielnie przez radnego lub z innymi osobami, ale także do zarządzania taką działalnością. Rada Miasta B. w złożonej do Sądu skardze nie dostrzegła brzmienia drugiej części art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym, które pozostaje w ścisłym związku z pierwszą częścią tej normy prawa..

19 W ocenie Sądu pełnienie funkcji prezesa jednoosobowego zarządu Spółdzielni [co wynika z treści wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 12 grudnia 2003r. Nr "[...]"] mieści się w pojęciu zarządzania taką działalnością gospodarczą. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 § l ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003r. Nr 188 poz. 1848) działalnością spółdzielni kieruje zarząd. W jego skład wchodzi prezes i członkowie zarządu, bądź też tylko prezes w przypadku zarządu jednoosobowego. Nie sposób podzielić poglądu zawartego w skardze, iż tylko w przypadku wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat istnieje obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, bowiem nie ulega żadnej wątpliwości Sądu, iż obowiązek taki istnieje również w stosunku do osoby, która taką działalnością zarządza. Pełnienie funkcji prezesa Spółdzielni niewątpliwie jest takim zarządzaniem działalnością gospodarczą, a zatem pełnienie funkcji prezesa jednoosobowego zarządu spółdzielni koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego.

20 Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie spółdzielnia jest osobą prawną i prowadzi działalność we własnym imieniu, lecz jej zarząd wykonywany jest przez osoby fizyczne. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. l § l ustawy Prawo spółdzielcze głównym celem spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej w interesie swoich członków. Zatem niewątpliwie zawarcie przez Spółdzielnię umów dzierżawy części działek 83/6, obręb 4 i nr 75/12 obręb 4 spełnia przesłankę prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż stanowione kontynuację

21 wcześniejszych umów pochodzących z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza w tym zakresie żadnych szczegółowych uregulowań, co oznacza iż odnosi się on do wszystkich przypadków wykorzystywania mienia komunalnego, a nie tylko tych zapoczątkowanych w trakcie sprawowania mandatu przez radnego.

22 Nie można podzielić argumentu strony skarżącej, iż wprawdzie zapisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie dotyczy radnych, lecz w art. 4 pkt 3 tej ustawy wprowadzony został zakaz, iż osoby takie nie mogą być członkami określonych władz - członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, co oznacza, iż wolą ustawodawcy nie było wprowadzenie takiego ograniczenia do ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było zastrzeżenie tych funkcji dla radnych gminy, to wprost taki zapis jak w ustawie o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne znalazłby się w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko powyższe jest z gruntu wadliwe, gdyż to co ustawodawca miał na uwadze wynika nie z brzemienia innych ustaw, lecz z treści normy prawnej zawartej w konkretnym akcie prawa - ustawie o samorządzie gminnym. Jeśliby zaś ustawodawca pragnął odnieść regulacje wynikające z ustawy z 21 sierpnia 1997r. do radnych gminy, to stosowanie odpowiednich regulacji tej ustawy wynikałoby wprost z zapisu konkretnego przepisu prawa. Poza tym jak wskazano wyżej art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym zawiera regulację pełniejszą, w stosunku do regulacji powołanej przez skarżącego, bowiem prawodawca nie określa enumeratywnie funkcji, z których pełnieniem [przy wykorzystywaniu mienia komunalnego gminy, w której posiada radny mandat] wiąże się zakaz łączenia funkcji radnego lecz generalnie wskazuje na ograniczenie wynikające już z samego faktu zarządzania taką działalnością gospodarczą, które to pojęcie, jak wcześniej wskazano ma szersze zastosowanie.

23 Radni nie mogą zarządzać działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której sprawują mandat. Zarządzanie w tym wypadku należy rozumieć jako kierowanie, czyli wiążące wpływanie na prowadzoną działalność gospodarczą, a takim kierowaniem jest niewątpliwie w przypadku spółdzielni pełnienie w niej funkcji prezesa.

24 Stosownie do art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym radny, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. l , jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku powoduje

25 wygaśnięcie mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602, ze zm.). Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. l art. 24f mandat radnego wygasa z mocy ustawy. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez radę gminy ma więc charakter deklaratoryjny. Jeżeli organ gminy takiej uchwały nie podejmie, wojewoda wzywa go do podjęcia w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu wydaje zarządzenie zastępcze, powiadamiając uprzednio ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 98a ust. l i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

26 Ponieważ w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż radny M. M. nie zrezygnował w przewidzianym terminie z zarządzania działalnością gospodarczą - pełnienia funkcji Prezesa w "[...]" Spółdzielni "[...]" - z wykorzystaniem mienia gminnego, a Rada Miejska w B. nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu radnego, niezbędnym było wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, które to działanie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

27 Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zarządzenia zastępczego z prawem, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalić.