Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SA/Ol 266/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SA/Ol 266/15

Sentencja

1 Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta uznał K. M. (zwaną dalej skarżącą) z dniem "[...]" za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podniósł, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku jest to, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez skarżącą, jest krótsza niż 365 dni.

3 W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca podniosła, iż w okresie ostatnich 18 miesięcy nie była wyrejestrowana z ubezpieczeń, lecz zwolniona z opłacania składek. Wskazała, iż w okresie od 11 marca 2013 r. do 22 października 2013 r. pobierała zasiek chorobowy, a od 23 października 2013 r. do 21 października 2014 r. – zasiłek macierzyński.

4 W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda, decyzją "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w uzasadnieniu – omyłkowo art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a/) – prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub był współpracujący, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Stosownie do art. art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

5 Mając na uwadze powyższe regulacje, organ odwoławczy stwierdził, iż do ustalenia uprawnień zasiłkowych niezbędnym jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 16 czerwca 2013 r. do 16 grudnia 2014 r., skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność, od której opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, czy też pobierała po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności zasiłek chorobowy bądź też macierzyński.

6 Organ odwoławczy wskazał, iż z akt niniejszej sprawy wynika wprawdzie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania skarżąca przebywała na zasiłku chorobowym (11 marca 2013 r. - 22 października 2013 r.), a następnie macierzyńskim (23 października 2013 r. - 21 października 2014 r.), lecz korzystała z przedmiotowych zasiłków w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, co oznacza, że nie można zaliczyć tych okresów do 365 dni wymaganych w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem przepis ten obejmuje sytuacje mające miejsce po zaprzestaniu prowadzenia działalności pozarolniczej.

7 W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie i podniosła, iż w badanym okresie odprowadzane były również składki na Fundusz Pracy. Do skargi załączyła jednocześnie zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w okresach: od 5 maja 2009 r. do 15 stycznia 2010 r., od 19 czerwca 2010 r. do 31 maja 2011 r., od 1 czerwca 2011 r. do 10 marca 2013 r. i od 22 października 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz była zwolniona z opłacania składek w okresach: od 16 stycznia 2010 r. do 18 czerwca 2010 r. i od 11 marca 2013 r. do 21 października 2014 r. z tytułu pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego.

8 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

10 Skargę należało uznać za zasadną.

11 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

12 Wskazać należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

13 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za równorzędny z okresem "opłacania składek na ubezpieczenie społeczne" powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego.

14 Zauważyć należy, że w świetle ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym, zaś w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które finansuje w całości budżet państwa (art. 16 ust. 8). W demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest natomiast rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy i zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi zatem do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP, tj. przede wszystkim wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, zasady racjonalności i reguły tzw. przyzwoitej legislacji. Przesądza również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1445/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

15 Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, z podanych powodów stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej oraz przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, przyjęcie, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego i macierzyńskiego.

16 Potwierdzeniem prawidłowości wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest również brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przytoczony przepis stanowi rozwinięcie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a skoro nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to za racjonalne przyjąć należy, że hipoteza normy, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/, mieści w swoim zakresie również okresy ich pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej.

17 W warunkach niniejszej sprawy – jak wynika z załączonego do skargi zaświadczenia z ZUS (k. 3 akt sądowych) – skarżąca była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego m.in. w okresie od dnia 11 marca 2013 r. do dnia 21 października 2014 r. Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ I instancji, stosując wskazaną wyżej wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zobowiązany będzie zatem ocenić, przy uwzględnieniu wszystkich wymogów wynikających z tego przepisu, czy część tego okresu może być zaliczona do okresu uprawniającego do nabycia przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych.

18 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.