Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2005 r., II SA/Lu 905/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2005 r., II SA/Lu 905/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor WSA Jerzy, Drwal, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr. [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] przyznającą A.P. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 0,00 zł.

3 W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu ONW do 2 działek rolnych od A i B (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) o łącznej powierzchni 4,47 ha, położonych na terenach zakwalifikowanych jako ONW - Nizinne strefa I - zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 nr 73, poz. 657). W trakcie weryfikacji wniosku kontrola administracyjna wykazała błędy kontroli krzyżowej - na działkę ewidencyjną nr [...]wniosek złożył również inny producent rolny, w związku z powyższym zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień. W trakcie składania wyjaśnień wnioskodawca dokonał zmiany we wniosku, polegającej na wycofaniu działki rolnej A (działka ewidencyjna nr [...]). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że A.P. nie jest faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,5 ha (dowód: oświadczenie M. W., R. F. K., M. L.), stanowiącej działkę rolną A. W konsekwencji we wniosku znalazła się jedynie działka rolna B (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 2,97 ha, ze względu na wykluczenie z dopłat działki A.

4 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując się na przepisy odpowiednio art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), § 4 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, a także art. 1 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 nr 10, poz.76) oraz art. 8 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 stwierdził, iż działka rolna A została wykluczona z wniosku, ponieważ nie mogła zostać uznana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR za uprawnioną do płatności z tytułu ONW.

5 Nadto wskazując na przepisy art. 70 oraz art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), które to przepisy nakazują stosowanie art. 30 i 31 oraz 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 podniósł, że wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej.

6 W konsekwencji organ ustalił, iż w przypadku płatności z tytułu ONW powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez A.P. wynosiła 4,47 ha. Działki zweryfikowane po kontroli administracyjnej jako uprawnione do tej płatności - o łącznej powierzchni 2,97 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną przez producenta rolnego (powierzchnia wszystkich działek rolnych łącznie z działką wykluczoną ze względu na wycofanie z wniosku po wezwaniu do wyjaśnień nieścisłości wykrytych w kontroli administracyjnej), a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej wynosi 1,5 ha (działka rolna A), co stanowi 50,51% powierzchni uprawnionej do płatności ONW.

7 Mając na względzie powyższe w przypadku wniosku A.P. odmówiono przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

8 Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.P.. W skardze wskazał, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] o pow. 1,50 ha położonej w miejscowości J. z wujem J.L. W związku z tym, że J. L. jest człowiekiem starszym i schorowanym zostało ustalone, że grunty będzie użytkował skarżący i będzie opłacał podatki.

9 Ze skargi wynika, że A.P. po złożeniu wniosku o dopłaty otrzymał informacje z Powiatowego Biura ARiMR, że na jego grunty wniosek o dopłaty złożył również T.K. Wówczas wskazano, aby wycofać się z tych dopłat, gdyż w przeciwnym razie zostaną wyciągnięte jakieś konsekwencje, a jak się obydwaj producenci wycofają, to skarżący będzie mógł ponownie złożyć wniosek i otrzyma dopłatę. Okazało się, że skarżący się wycofał, a T. K. i nie. Oprócz tego naliczono mu kary, a dla T. K. nie i on właśnie dostał dopłaty, a nie A.P. Skarżący poddaje również w wątpliwość zeznania świadków dotyczące użytkowania przez T. K. przedmiotowych gruntów, skoro ten nie pytał o zgodę właściciela, czyli skarżącego. W skardze wniesiono również o anulowanie nałożonej kary pieniężnej.

10 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej gospodarstwo rolne stanowią wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Wnioskodawca natomiast nie wykazał, że posiadał sporne działki i że wchodziły one w skład jego gospodarstwa rolnego. Ustalono zatem, że skarżący nie posiadał i nie użytkował spornych działek w 2004 r., a zatem miał miejsce przypadek zawyżenia powierzchni gruntów.

11 Nadto zastosowanie sankcji jest obligatoryjnym następstwem stwierdzenia w toku kontroli administracyjnej zawyżenia przez wnioskodawcę powierzchni posiadanych gruntów i wynika z przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skutkuje to zastosowaniem sankcji niezależnie od faktu, czy wnioskodawca wycofał w tym zakresie wniosek, jeśli miało to miejsce po zawiadomieniu go przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały wydane z naruszeniem prawa.

14 Jak wynika z akt sprawy A.P. złożył w dniu 15 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Organ administracji, w wyniku kontroli krzyżowej stwierdził w tym wniosku nieścisłości, do wyjaśnienia których został wezwany skarżący. W dniu 28 lipca 2004 r. A.P. cofnął wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności co do działki nr [...] Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia użytkownika działki nr [...] przesłuchał w charakterze świadków: R.K., M.W., M.L. oraz w charakterze strony: T.K. i A.P. W ocenie Sądu dowody te zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 79 §1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Konsekwencją tego jest § 2 tego przepisu, w myśl którego strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że strony postępowania – w tym również skarżący – były zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych wyżej świadków. Brak takiego zawiadomienia uniemożliwia stronie skorzystanie z prawa wskazanego w przywoływanym wyżej przepisie art. 79 §2 k.p.a. Takie uchybienie proceduralne stanowi również naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 10 §1. Zgodnie z nim organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. O ile w niniejszej sprawie strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, o tyle nie zawiadamiając je o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Samo zaś zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego nie sanuje braku zawiadomienia o przeprowadzeniu konkretnego dowodu. W szczególności na tym etapie postępowania strona nie może np. zadawać pytania świadkowi, bo jego zeznania zostały już złożone, tym samym dowód został już przeprowadzony.

15 Powyższe uchybienie proceduralne w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

16 Dodatkowo zaznaczyć wypada, iż w ocenie Sądu wątpliwości budzi postępowanie organów administracyjnych rozpatrujących niniejszą sprawę w zakresie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z dyspozycją § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności ONW może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego:

17 1) przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu,

18 2) po dniu, o którym mowa w pkt 1, jeżeli w wyniku wyjaśnień złożonych kierownikowi biura powiatowego Agencji przez producenta rolnego lub w wyniku kontroli na miejscu, kierownik biura powiatowego Agencji uznał, że producent rolny spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW

19 - lecz nie później niż do dnia poprzedzającego dzień, w którym została doręczona decyzja administracyjna w sprawie przyznania płatności ONW temu producentowi.

20 Natomiast na podstawie § 4a tego rozporządzenia producent rolny może dokonać zmiany złożonego wniosku:

21 1) przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu,

22 2) po dniu, o którym mowa w pkt 1, jeżeli w wyniku wyjaśnień złożonych kierownikowi biura powiatowego Agencji przez producenta rolnego lub w wyniku kontroli na miejscu, kierownik biura powiatowego Agencji uznał, że producent rolny spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW

23 - lecz nie później niż w terminie do dnia 31 maja roku, w którym złożono wniosek.

24 Przepisy te korespondują z przepisem art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE.L. 01.327.11). Zgodnie z tymi przepisami po upływie terminu składania wniosków o pomoc obszarową istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z reguł mających zastosowanie do danego systemu pomocy. Takie uzupełnienie lub zmiana wniosku nie jest przy tym możliwa, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości.

25 Z powyżej powołanych przepisów wynika, że samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego co do poprawności wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie blokuje uzupełnienia ani zmiany tego wniosku i nie skutkuje automatycznie sankcjami pieniężnymi (w przypadku spełnienia warunków do nałożenia tych sankcji). Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwy organ administracji może stwierdzić nieprawidłowości i wyciągnąć z tego określone w przepisach skutki prawne, w tym również sankcje o charakterze pieniężnym. Oznacza to, że o niedopuszczalności zmiany decyduje stwierdzenie nieprawidłowości przez organ administracji i zawiadomienie o tym producenta, nie zaś samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego.

26 Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał w swoim wniosku zmiany poprzez wykreślenie z niego działki o nr ewid. [...]w dniu 28 lipca 2004 r. W aktach znajduje się również wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień z tej samej daty. Jednakże, jak wyżej wspomniano, samo wezwanie uruchamia postępowanie wyjaśniające, a dopiero jego wynik może stwierdzić nieprawidłowość. Przed takim stwierdzeniem producent rolny ma pełną swobodę w dokonywaniu zmian we wniosku. Tym samym w świetle powołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 nie można uznać w takim przypadku, że zmiana wniosku nastąpiła po poinformowaniu rolnika o nieprawidłowościach. Odmienna interpretacja powyższego przepisu stanowi jego naruszenie mające wpływ na wynik sprawy.

27 Wypada zauważyć, że sam organ odwoławczy miał wątpliwości, czy wniosek A.P. zawiera nieprawidłowości, gdyż decyzją z dnia [...]maja 2005 r. uchylił pierwszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich stwierdzając, że w aktach sprawy nie ma środków dowodowych ustalających w sposób jednoznaczny, kto jest posiadaczem spornej działki. Zaznaczył też, że zadeklarowanie działki ewidencyjnej i wycofanie jej później w trybie korekty mogło być skutkiem nieznajomości przepisów prawnych przez stronę, ale także niedopełnienia przez organ I instancji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 k.p.a., tj. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Przepis ten nakłada też na organ administracji obowiązek czuwania nad tym, aby uczestnicy postępowania administracyjnego nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro tak, to uchybienia organu nie mogą powodować niekorzystnych skutków dla skarżącego.

28 Ubocznie stwierdzić wypada, że wątpliwości Sądu budzi redakcja decyzji organu I instancji. Sentencja tej decyzji brzmi: "przyznaję Panu A.P. płatność ONW w łącznej wysokości 0.00 zł (słownie zero zł), w tym z tytułu: 1) ONW – Nizinne strefa I – 2004 (kod EFOiGR: 0[...]3, krajowa pozycja budżetowa[...]) w wysokości: 0,00 zł (słownie: zero zł), w tym środki budżetu Unii Europejskiej 0,00 zł, środki krajowe 0,00 zł.". Tak sformułowanie decyzji jest niewłaściwe i rodzi swoistą sprzeczność. Z jednej strony użycie słowa "przyznaję" sugeruje przydzielenie adresatowi decyzji jakichś praw, z drugiej zaś strony organ określa kwotę płatności na 0,00 zł. Procedura administracyjna zna pojęcie decyzji odmownej, negatywnej. Taka decyzji stanowi merytoryczne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, przy czym właściwy organ administracji odmawia w niej przyznania praw (uprawnień) wnioskowanych przez stronę postępowania. Decyzja taka musi również spełniać wymagania określone m. in. w art. 107 k.p.a., w szczególności musi zawierać uzasadnienie, z którego powinno wynikać, dlaczego organ administracji odmawia przyznania danych uprawnień adresatowi decyzji. Każdorazowo zatem, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego dojdzie do przekonania, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, a przepisy prawa wymagają i pozwalają na merytoryczne rozstrzygniecie winien wydać decyzję negatywną przy zastosowaniu poprawnej w tym przypadku sentencji takiej decyzji. W sprawie niniejszej organ I instancji, uznając iż żądanie A.P. w zakresie przyznania płatność ONW za rok 2004 r. jest niezasadne, powinien wyrazić to w sposób precyzyjny w sentencji decyzji stosując właśnie model decyzji negatywnej.

29 Biorąc powyższe rozważania pod uwagę wskazać należy, iż organ administracji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy winien w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności poprawnie zastosować przepisy art. 10 i 79 §1 i §2 k.p.a., tj. m. in. zawiadomić każdorazowo strony o terminie i miejscu przeprowadzanych dowodów. W sprawie należy też ustalić, czy skarżący A.P. dokonał zmiany swojego wniosku o przyznanie płatności obszarowych przed zawiadomieniem go o stwierdzonych nieprawidłowościach, czy też później, co implikuje dalszy tok postępowania, a w szczególności nałożenie kar pieniężnych. Wreszcie, w sytuacji gdy organ administracji dojdzie do przekonania, że żądanie strony jest niezasadne, powinien to wyrazić poprzez zastosowanie typu decyzji negatywnej (odmownej).

30 Mając powyższe uchybienia na uwadze należało uchylić decyzję zaskarżoną i decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a.

31 Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 P.p.s.a.