Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Lu 747/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Lu 747/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nie zastosowania się do nakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...]. nr [...]; II. przyznaje [...] P. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] nr [...] L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. po rozpatrzeniu odwołania K. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. L. z dnia [...], znak: [...].

3 Wskazaną decyzją organ I instancji wymierzył K. K. karę pieniężną w kwocie [...] zł za to, że będąc posiadaczem drobiu w stadzie liczącym 15 kur, w dniu [...] marca 2017 r. nie przetrzymywał drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 85aa ustawy

4 z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1605), dalej "u.o.z.z."

5 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r. stwierdzono, że kury utrzymywane przez skarżącego w jego gospodarstwie nie przebywały w odosobnieniu, lecz swobodnie przemieszczały się po podwórku, które nie było zabezpieczone przed kontaktem tych kur z innymi ptakami.

6 Organ administracji wyjaśnił, że z uwagi na wystąpienie wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grupy A podtypu H5 i H7 na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, wszystkich posiadaczy drobiu od dnia 28 grudnia 2016 r. obowiązują zakazy i nakazy wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa

7 i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, wydanego zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 u.o.z.z. Nieprzestrzeganie tych zakazów i nakazów stanowi czyn zagrożony pieniężną karą administracyjną. Rozporządzenie zawiera także nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności

8 w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami.

9 W związku z wynikami kontroli i mając na uwadze powyższe przepisy, organ

10 I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał K. K. natychmiastowe odosobnienie kur, w szczególności utrzymywanie ich w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt

11 z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami.

12 W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. (k. 6 akt admin.) skarżący oświadczył, że zrealizował zalecenia zawarte w protokole, a [...] marca 2017 r. został zawiadomiony o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i o prawie ustosunkowania się do tego materiału.

13 W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że kury przebywały poza kurnikiem w dniu kontroli, gdyż w tym dniu odpowiedzialnym za przebywanie kur poza budynkiem był 5 letni syn strony, który nieświadomie wypuścił drób.

14 Organ I instancji nie uwzględnił tych wyjaśnień i wskazaną na wstępie decyzją wymierzył skarżącemu karę pieniężną. Organ przytoczył treść będących podstawą prawną decyzji przepisów tj. art. 85aa ust. 1 pkt 24 i ust.3, art. 45, art. 85 b u.o.z.z. oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia. Wyjaśnił przy tym, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza zwierząt za nieprzestrzeganie nakazów i zakazów dotyczących określonego postępowania tego posiadacza, jest zobiektywizowana, czyli nie jest uzależniona od winy ukaranego, a więc do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie bezprawnego (niezgodnego z przepisami prawa) zachowania posiadacza zwierząt oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem - działaniem lub zaniechaniem konkretnej osoby

15 a naruszeniem określonego zakazu lub nakazu odnoszącego się do zwierzęcia (czynem niedozwolonym). Charakter taki mają również decyzje w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazów

16 i nakazów zarządzonych jako środki związane z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7. Organ wyjaśnił również, że kara nie ma charakteru odszkodowawczego, nie jest też zależna od oceny okoliczności czynu jak w przypadku odpowiedzialności karnej. Skoro zatem

17 z przepisów rozporządzenia wynikał nakaz przetrzymywania drobiu w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach w sposób uniemożliwiający kontakt

18 z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami w miejscu utrzymywania zwierząt,

19 a K. K. w dniu [...] marca 2017r. nie przetrzymywał swoich kur

20 w odosobnieniu, to należało wymierzyć mu administracyjną karę pieniężną.

21 Organ I instancji wskazał, że wysokość kary określa się jako iloczyn stawki ustawowej kary - od 0,2 do 0,8 - oraz kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający rok, w którym wymierzono karę, które - zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia

22 w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosła 4.047,21 zł. Za przelicznik do wymierzenia kary w niniejszej sprawie przyjęto najniższą stawkę - 0,2 z uwagi na niewielki stopień zagrożenia, niewielkie stado i to, że kury hodowane są na własne potrzeby. Wysokość kary stanowi więc kwotę [...]zł ([...] x [...]zł).

23 W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. K. wskazał na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc, że utrzymuje się z niskiej emerytury, podkreślił, że zdarzenie nie wynikało z jego winy, lecz z winy dziecka, które otworzyło kurnik. Zarzucił również naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji.

24 L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazaną we wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu

25 I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu.

26 Organ odwoławczy podkreślił, że od dnia 28 grudnia 2016 r. wszystkich posiadaczy drobiu obowiązywały nakazy i zakazy zawarte m.in. w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, tj. nakaz odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach,

27 w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi

28 w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Za niezastosowanie się do tego nakazu ustawodawca przewidział w art. 85 aa ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 85 b u.o.z.z. administracyjną karę pieniężną.

29 Wskazał jednocześnie, że bezspornie podczas kontroli przeprowadzonej

30 w dniu [...] marca 2017 r. w gospodarstwie skarżącego stwierdzono nieprzestrzeganie nakazu odosobnienia drobiu w pomieszczeniu zamkniętym, co stanowiło naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, a zatem wymierzenie kary pieniężnej było prawidłowe.

31 Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zarzut K. K. dotyczący nałożenia kary zbyt wysokiej nie jest zasadny, gdyż karę wymierzono w minimalnej wysokości, a organ I instancji uwzględnił niewielki stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia zwierząt, co należycie uzasadnił w decyzji.

32 Organ odwoławczy wskazał również, że okoliczności dotyczące bardzo trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej nie mogą być rozpatrywane na tym etapie postępowania, gdyż w tym postępowaniu organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ani jej ustalenia w wysokości innej, aniżeli w przedziale przewidzianym w art. 85 aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z. Wskazał również, że obowiązek przestrzegania nakazu odosobnienia drobiu spoczywa na właścicielu zwierząt, a więc nie ma w sprawie znaczenia to, że kury w gospodarstwie skarżącego zostały wypuszczone przez jego dziecko. Za niezasadny również uznał organ odwoławczy zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w tych przepisie

33 i szczegółowo wskazuje motywy rozstrzygnięcia.

34 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. wniósł o się uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazał na swoją trudną sytuację materialną (renta w wysokości 800 zł) i zły stan zdrowia (stała niezdolność do pracy), które uniemożliwiają zapłacenie wymierzonej kary pieniężnej.

35 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

37 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 728 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

38 Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

39 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Dokonywana jest ona przy tym według stanu faktycznego sprawy

40 i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej.

41 Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 p.p.s.a. Decyzja została bowiem wydana na podstawie przepisów wykonawczych (rozporządzenia), które

42 w dacie jej wydania już nie obowiązywały.

43 Organ administracji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 85aa ust.

44 1 "pkt 24" u.o.z.z., przytaczając jego następującą treść: "Kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego".

45 Jednakże dla porządku wskazać należy, że taką treść obejmował pkt 22 przepisu art. 85 aa ust. 1 u.o.z.z., a nie pkt 24 (prawdopodobnie omyłkowo wskazany w decyzji).

46 Przepis ten został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 9 li.t "a" tiret 4 ustawy

47 z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz.1521) i brzmi on (od dnia 24 sierpnia 2017 r.) następująco: "Kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności".

48 Mając jednak na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] organ prawidłowo powołał jako podstawę prawną powyższy przepis (omyłkowo powołując jego pkt 24, zamiast 22) w poprzednim brzmieniu.

49 Z kolei przepis art. 46 ust. 3 pkt 8f u.o.z.z. (w niezmienionym brzmieniu) stanowi, że wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego.

50 Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 1 u.o.z.z. minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 u.o.z.z.

51 Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091), dalej "rozporządzenie z 2016 r."

52 Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 2016 - w związku

53 z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się: a) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, g) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami

54 i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób,

55 a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami

56 z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego, j) oczyszczanie i odkażanie sprzętu i narzędzi używanych do obsługi drobiu przed każdym ich użyciem, l) dokonywanie codziennego przeglądu stad drobiu wraz z prowadzeniem dokumentacji zawierającej w szczególności informacje na temat liczby padłych ptaków, spadku pobierania paszy lub nieśności.

57 W świetle przytoczonego art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. - naruszenie wyżej wymienionych nakazów uzasadniało wymierzenie stosownej kary pieniężnej przez organ I instancji.

58 Jednakże przepisy rozporządzenia z 2016 r. zostały z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych

59 z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772), dalej "rozporządzenie z 2017 r.", które weszło w życie 6 kwietnia 2017 r.

60 Nowe rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa, organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z 2017 r., a nie rozporządzenia z 2016 r..

61 Obowiązek ten wynikał z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą, organ II instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną

62 i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

63 Za zastosowaniem nowego rozporządzenia tj. rozporządzenia z 2017

64 r. przemawiało także to, że choć postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Takie względniejsze - dla skarżącego K. K. - przepisy zawiera natomiast rozporządzenie z 2017 r., które nie przewiduje tak restrykcyjnych nakazów, jak rozporządzenie z 2016 r.. Nie zawiera ono bowiem nakazu trzymania kur w zamkniętych obiektach budowlanych, ani obowiązku wyłożenia i utrzymywania mat dezynfekcyjnych w gospodarstwach nie będących fermami.

65 Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy, czym naruszył art. 6 i 15 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

66 Dla porządku zauważyć należy, że organ I instancji wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 85aa ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, wskazał błędnie Dziennik Ustaw,

67 w którym ustawa ta została opublikowana, tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1605, dalej "u.o.z.z.", tymczasem w powyższym Dzienniku Ustaw opublikowana została ustawa

68 z dnia 23 września 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt.

69 Z tych względów decyzje obu organów podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a.

70 O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).

71 Rozpatrując sprawę ponownie, organ rozważy, czy w kontekście nowych przepisów w ogóle możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.