Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2010 r., II SA/Lu 726/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2010 r., II SA/Lu 726/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] M. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 17 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...], nakładającej na T. H. w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. obowiązek:

3 1. wykonania, pod nadzorem kierownika budowy, rozbiórki trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]7, w miejscowości Ł. K., gm. L. oraz przebudowy drugiej kondygnacji tego budynku na poddasze użytkowe,

4 2. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie omawianego budynku mieszkalnego

5 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na działce o nr ewid. [...]7 w miejscowości Ł. K., gm. L., T. H. realizuje budynek mieszkalny na podstawie decyzji Starosty L. z dnia 20 grudnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego o symbolu B-0257 wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym i lokalnej kanalizacji sanitarnej do dwóch zbiorników. Zatwierdzony wskazaną decyzją projekt budowlany przewidywał budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego parterowego o wymiarach 11,42 m x 16,22 m z poddaszem użytkowym-mieszkalnym, częściowo podpiwniczonego (z garażem wbudowanym), usytuowanego w odległości 79,00 m od krawędzi jezdni drogi gminnej oraz 4,00 m od granicy działki sąsiedniej o nr ewid. [...]6.

7 Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21 maja 2009 r. wynika, iż w trakcie realizacji obiektu zostały dokonane zmiany w stosunku do założeń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę. Odstępstwa te polegają na braku podpiwniczenia budynku (projekt przewidywał częściowe podpiwniczenie), zrealizowaniu trzech kondygnacji nadziemnych, to jest parteru, I piętra i poddasza (projekt przewidywał dwie kondygnacje nadziemne), wybudowaniu budynku o wysokości do kalenicy 10,84 m (zamiast 8,05 m zgodnie z projektem), zmianie kubatury budynku, usytuowaniu budynku w odległości 3,89 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...]7 i [...]6 (zamiast 4,00 m zgodnie z pozwoleniem na budowę). Obiekt nie jest zakończony, a jego realizacja jest na etapie stanu surowego otwartego, z wykonaniem pokrycia dachu blachą trapezową. Organ pierwszej instancji ustalił również, iż na dokonane odstępstwa inwestor nie posiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

8 W tej sytuacji PINB w L. postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu zażalenia T. H. na to postanowienie, postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r. nr [...] utrzymał je w mocy.

9 W dniu 27 lipca 2009 r., a więc przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania powyższego postanowienia, organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia 29 maja 2009 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania wskazanych w tej decyzji robót budowlanych oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

10 Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonane przez inwestora zmiany stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

11 Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 listopada 1999 r. nr [...] przewidywała wykonanie budynku mieszkalnego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z których drugą kondygnację stanowić miało poddasze użytkowe, a budynek miał mieć wysokość do kalenicy do 10,00 m. Wymogi takie wynikały też z treści obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 13 marca 2000 r. w sprawie II etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.

12 Zasadnie zatem organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę trzeciej kondygnacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz przebudowę drugiej kondygnacji na poddasze użytkowe, a następnie sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

13 Prawidłowo również, zdaniem organu odwoławczego, PINB w L. stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania przedwczesny byłby nakaz zamurowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej od strony działki I. i H. P. Z wpisu w dzienniku budowy z dnia 27 października 2001 r. wynika, iż obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę, który potwierdził dokonanie wytyczenia ław fundamentowych zgodnie z planem zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji uznał, iż usytuowanie budynku w odległości 3,89 m od ogrodzenia pomiędzy działkami o nr ewid. [...]7 i [...]6 niekoniecznie musi się pokrywać z faktycznym jej przebiegiem, w związku z tym dopiero inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza będzie w stanie wykazać rzeczywistą odległość obiektu od granicy z działką nr ewid. [...]6. W sytuacji zaś niezachowania wymaganej dla ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi odległości 4,00 m przepisy dopuszczają wypełnienie otworów luksferami lub innym podobnym materiałem.

14 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył T. H., wnosząc się o uchylenie zaskarżonej decyzji.

15 Skarżący wyjaśnił, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynikały z jego złej woli, lecz z faktu, że wybudowanie budynku mieszkalnego z podpiwniczeniem na terenie obejmującym jego działkę nr ewid. [...]7 powodowałoby ryzyko zalania tego budynku przez pobliską rzekę W. Podkreślił, iż zmiany te nie powinny być uznane za istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, gdyż kubatura budynku tylko częściowo ulegała zmianie, a zmiana układu ścianek działowych nie wymaga zgody właściwych organów.

16 Zdaniem skarżącego, odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy ponosi kierownik budowy, gdyż nie poinformował on skarżącego, że zmiany dokonane w czasie budowy naruszają przepisy, a ponadto to na nim spoczywał obowiązek wykonania obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem.

17 Skarżący zarzucił również, iż termin zakreślony przez organy nadzoru budowlanego na wykonanie nałożonych obowiązków jest zbyt krótki, a sytuacja zdrowotna i materialna rodziny skarżącego nie pozwala na realizację tych obowiązków.

18 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

20 Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

21 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Starosty L. z dnia 20 grudnia 1999 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego o symbolu B-0257 wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym i lokalnej kanalizacji sanitarnej do dwóch zbiorników na działce nr ewid. [...]7 w miejscowości Ł. K., gm. L.

22 Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego parterowego o wymiarach 11,42 m x 16,22 m, z poddaszem użytkowym-mieszkalnym, częściowo podpiwniczonego (z garażem wbudowanym), usytuowanego w odległości 79,00 m od krawędzi jezdni drogi gminnej oraz 4,00 m od granicy działki sąsiedniej o nr ewid. [...]6.

23 W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w trakcie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego skarżący dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego powołaną decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r. Wbrew zapisom zawartym w tym projekcie skarżący zrealizował bowiem budynek mieszkalny bez podpiwniczenia, posiadający trzy kondygnacje nadziemne: parter, I piętro i poddasze, o wysokości do kalenicy wynoszącej 10,84 m, o innej kubaturze niż określona w projekcie, usytuowany w odległości 3,89 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...]7 i [...]6.

24 Skarżący nie kwestionował tych ustaleń, a jedynie zarzucił, iż dokonane przez niego zmiany nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

25 Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

26 W myśl ustępu 5 tego artykułu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

27 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

28 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

29 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

30 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

31 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

32 oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

33 Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 grudnia 1999 r. nr [...].

34 Dokonana w niniejszej sprawie zmiana usytuowania budynku dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zmiana wysokości budynku wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, to jest wysokości obiektu. W wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora nastąpiła również zmiana ilości kondygnacji nadziemnych, gdyż projekt przewidywał wykonanie częściowego podpiwniczenia oraz dwóch kondygnacji nadziemnych, to jest parteru i poddasza użytkowego, zrealizowano natomiast trzy kondygnacje nadziemne, to jest parter, I piętro i poddasze. Ponadto niezrealizowanie podpiwniczenia przedmiotowego budynku skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów tego obiektu budowlanego. Opisane wyżej zmiany – jak wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy a contrario – stanowią zatem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

35 Ponownie należy zatem podkreślić, iż prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że podczas realizacji omawianego obiektu doszło do istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

36 Skarżący, jak wynika z jego wyjaśnień, nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a więc na organach nadzoru budowlanego orzekających w sprawie ciążył obowiązek podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w tym zakresie.

37 Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 ustawy).

38 Trafnie organy administracji obu instancji stwierdziły, iż w związku z tym, że skarżący realizował budynek mieszkalny na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy, dotyczący obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ani art. 49b ust. 1 ustawy, dotyczący obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

39 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia 15 lipca 2009 r. nr [...], wstrzymał skarżącemu roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, z uwagi na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., II SA/Lu 555/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. H. na wskazane wyżej postanowienie organu drugiej instancji z dnia 15 lipca 2009 r.

40 Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

41 Na podstawie powyższego przepisu organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 lipca 2009 r. nakazał skarżącemu: 1) wykonać, pod nadzorem kierownika budowy, rozbiórki trzeciej kondygnacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz przebudowy drugiej kondygnacji tego budynku na poddasze użytkowe, 2) sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r.

42 Niezasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące zakresu robót budowlanych, do których wykonania został zobowiązany przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

43 Należy podkreślić, iż przedmiotowy budynek mieszkalny, czego skarżący nie kwestionował, narusza zapisy zarówno wydanej na wniosek skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 listopada 1999 r. nr [...], jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 13 marca 2000 r. w sprawie II etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.[...].

44 Powołana decyzja z dnia 15 listopada 1999 r. przewidywała wykonanie budynku mieszkalnego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z których drugą kondygnację stanowi poddasze użytkowe oraz o wysokości budynku do kalenicy do 10,00 m. Takie same wymogi przewiduje obecnie obowiązujący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Działka inwestorska znajduje się bowiem w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "MR – mieszkalnictwo rolnicze", na którym plan dopuszcza realizację zabudowy mieszkalnej rolniczej, a także zabudowy mieszkaniowej niskiej, z zastrzeżeniem, iż wysokość budynku nie może przekraczać dwóch kondygnacji nadziemnych, z których drugą stanowi poddasze użytkowe, a wysokość budynku do kalenicy nie może być wyższa niż 10,00 m od poziomu terenu (§ 3 ust. 1 pkt 1.1 ppkt 6 i 7 oraz pkt. 1.2 ppkt 6).

45 Prawidłowo zatem organy obu instancji nakazały skarżącemu rozbiórkę trzeciej kondygnacji omawianego budynku mieszkalnego oraz przebudowę drugiej kondygnacji tego budynku na poddasze użytkowe, a następnie sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

46 Nie narusza również prawa oraz – co należy podkreślić – jest korzystne dla skarżącego stanowisko zaskarżonej decyzji, iż na obecnym etapie postępowania przedwczesny byłby nakaz zamurowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej od strony działki nr ewid. [...]6, stanowiącej własność I. i H. małż. P.

47 Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego i jego rodziny, a także zastrzeżenia skarżącego wobec kierownika budowy nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności decyzji organów obu instancji, których materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Natomiast zakreślony w decyzji organu pierwszej instancji termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków ma jedynie charakter procesowy. Może być zatem ustalony stosownie do okoliczności sprawy, a także może zostać wydłużony na żądanie stron (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 608/08, LEX nr 558432, dotyczący terminu wyznaczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy).

48 Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

49 O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).