Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2021 r., II SA/Lu 640/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2021 r., II SA/Lu 640/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę:

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], po rozpatrzeniu odwołania R.

3 S. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w H. z [...] r. w przedmiocie

4 odmowy udostępnienia informacji publicznej.

5 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 5 maja 2021 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o udostępnienie

6 informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w H., uznane za zasadne i

7 częściowo zasadne w roku 2019.

8 Pismem z 18 maja 2021 r. wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi

9 na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

10 Ponieważ wnioskodawca odpowiadając na wezwanie jedynie polemizował ze stanowiskiem organu, decyzją z [...] r. Dyrektor

11 Zakładu Karnego w H. odmówił udostępnienia informacji. W ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji

12 przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.

13 W odwołaniu od decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji, bowiem nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji

14 jako przetworzonej. W ocenie skarżącego organ jest w posiadaniu żądanej przez niego informacji znajdującej się w Centralnej Bazie Osób

15 Pozbawionych Wolności, a udostępnienie wymaga jedynie anonimizacji kilku stron dokumentów.

16 Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję

17 organu I instancji.

18 W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku

19 której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja żądana przez

20 skarżącego nie jest wprost dostępna, wymaga przeglądu dokumentów ok. 130 postępowań skargowych, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych

21 dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo

22 zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie

23 czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością

24 analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez

25 anonimizację fragmentów tekstu, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują.

26 Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności

27 jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby

28 takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałby bez wpływu na normalny tok działania organu i

29 realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego w H.. Zakład ten nie posiada specjalistycznego programu

30 komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy

31 pracownika. Tym samym należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do

32 przetworzenia informacji publicznej.

33 W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i nie wskazał w jaki

34 sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca przebywa od wielu lat w zakładach karnych oraz

35 treść innych licznych wniosków skierowanych do organów Służby Więziennej organy stwierdziły, że zainteresowanie skarżącego

36 odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków

37 zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do

38 poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji

39 publicznej nie może być wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, w szczególności, że dostęp osoby pozbawionej wolności do

40 określonych dokumentów oraz informacji o przysługujących mu uprawnieniach regulują odrębne przepisy m.in. Kodeks karny wykonawczy.

41 W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję R. S. stwierdził, że całkowicie bezzasadne jest zakwalifikowanie

42 żądanej przez niego informacji publicznej jako przetworzonej.

43 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej

44 decyzji.

45 W piśmie procesowym z 3 września 2021 r. skarżący polemizuje z wywodami organów zawartymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

46 Podnosi, że to organy powinny "z urzędu ustalić, że udostępnienie informacji, o którą wnosił skarżący jest szczególnie istotna dla

47 interesu publicznego". Do pisma dołączył kopie odpowiedzi udzielonych mu przez Dyrektora Zakładu Karnego w P. S., w

48 S. i Aresztu Śledczego w G. ( k.15 – 17 akt sądowoadministracyjnych). Na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. pełnomocnik

49 skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy poparł w całości stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze.

50 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

51 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

52 Należy na wstępie odnotować znaną zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu okoliczność, że skarżący, osadzony w zakładzie

53 karnym, składa liczne wnioski do organów Służby Więziennej, dotyczące udostępnienia mu informacji publicznej. Wśród tych wniosków

54 powtarzają się również takie, które obejmują zakres identyczny jak w rozpoznawanej sprawie – zawierają żądanie udostępnienia przez

55 dyrektora danego aresztu śledczego lub zakładu karnego kopii zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących działalności

56 danego aresztu lub zakładu, które to skargi zostały przez organ rozpatrzone pozytywnie, tzn. uznane za zasadne lub częściowo zasadne. Z

57 informacji dostępnych w bazie orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że na dzień orzekania w rozpoznawanej sprawie, sądy rozpoznały

58 kilka takich skarg na decyzje odmowne i bezczynność ( np. sygn. akt I OSK 1362/17, I OSK 2567/16, II SA/Op 570/14, II SA/Wa 980/16, II

59 SA/Wa 1344/16, II SA/Wa 1347/16, II SA/Wa 1677/20, II SA/Wa1764/20, II SAB/Op 222/20).

60 Poza sporem pozostaje kwestia, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Spór dotyczy tego, czy żądanie skarżącego odnosiło

61 się do informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że

62 udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o

63 dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.).

64 Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w

65 kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności

66 analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja,

67 nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu

68 podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz,

69 obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i

70 finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga

71 ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania

72 intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie

73 kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego

74 kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach

75 podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p. wyraża się w zapobieganiu

76 sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach

77 związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy: proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany

78 do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż

79 ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością

80 wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. przykładowo: wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r I

81 OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30

82 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14).

83 Co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, w orzecznictwie podkreśla się, że przetworzenie informacji może polegać np.

84 na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w

85 sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym

86 samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ,

87 czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. przykładowo wyroki NSA: z 9

88 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Czynnikiem determinującym

89 uznanie informacji za przetworzoną jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy, wniosku, wymagający zgromadzenia i

90 przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się

91 w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo

92 syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający

93 zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać

94 takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i

95 utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych

96 będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór

97 nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., I

98 OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 21 września 2012 r., l OSK 1477/12; z 2 października 2014 r., I OSK

99 140/14).

100 W ocenie Sądu analiza żądania skarżącego wskazuje jednoznacznie, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagało czynności, które

101 powodowałyby powstanie informacji przetworzonej.

102 Żądana przez skarżącego informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w H.,

103 uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Zakładu Karnego w roku 2019.

104 Sąd uznał za zasadne argumenty organów wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów

105 obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Zakładu Karnego. Skarżący nie ma przy tym racji powołując się na

106 to, że są to informacje dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje (w tym elektroniczne) oraz

107 sporządzane zestawienia statystyczne. Należy zwrócić uwagę, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych,

108 statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Odpowiedzi na skargi są sporządzane na podstawie

109 materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych

110 w skargach, w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne

111 oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie

112 żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści

113 odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy

114 czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu

115 identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod

116 katem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania

117 informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci.

118 Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka

119 osób, co nie w oczywisty sposób wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. W analizowanym przypadku spełnione są

120 wszystkie przesłanki, które orzecznictwo sądowe wskazuje jako kwantyfikatory pojęcia "informacji przetworzonej". Konkludując: objęte

121 wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej.

122 W związku z tym w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zweryfikować, czy udostępnienie skarżącemu

123 żądnej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Bezsporne jest, że skarżący nie wykazał tej

124 przesłanki, gdyż odpowiadając na wezwanie organu w tym zakresie (pismo z 18 maja 2021 r.) polemizował jedynie ze stanowiskiem

125 wyrażonym przez organ. Oczywiście, to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, powinien dokonać weryfikacji tej przesłanki, od

126 tego bowiem zależy prawidłowe rozpatrzenie wniosku (przygotowanie i udostępnienie informacji przetworzonej bądź odmowa – w formie

127 decyzji). Z równie oczywistych względów weryfikacja tej przesłanki przez organ wymaga podania przez wnioskodawcę argumentów,

128 przemawiających w jego ocenie za tym, że udostępnienie informacji przetworzonej temu podmiotowi jest szczególnie istotne dla interesu

129 publicznego. Jeżeli wnioskodawca nie przedstawi żadnych argumentów w tym zakresie, organ nie ma danych pozwalających na weryfikację,

130 czy taki szczególny interes publiczny występuje w tym konkretnym przypadku.

131 Organy prawidłowo zatem zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i prawidłowo uznały, że nie wystąpiła przesłanka szczególnej

132 istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego. Zasadne są argumenty organu odwoławczego, trafnie odwołującego się do

133 sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Racjonalne i zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym są argumenty organu, że

134 zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bardziej niż z interesem publicznym związane z jego sytuacją

135 osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia. Wobec braku jakichkolwiek argumentów przeciwnych ze strony skarżącego, nie sposób

136 nie zgodzić się z organem, że wniosek skarżącego obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy

137 funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Zasadność tych argumentów potwierdza

138 wspomniana na wstępie liczba wniosków i postępowań, w tym sądowych, inicjowanych przez skarżącego.

139 Z powyższych przyczyn podniesione w skardze i w piśmie procesowym skarżącego (k. 15 – 17 akt) argumenty nie zasługują na

140 uwzględnienie. Argumentem przeciwnym nie może być fakt uwzględnienia podobnego wniosku skarżącego przez dyrektorów innych jednostek

141 penitencjarnych ( których odpowiedzi skarżący dołączył do pisma). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie może odnosić się do

142 prawidłowości działań innego organu, wykraczałby bowiem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, w której orzeka.

143 Organy prawidłowo zakwalifikowały żądanie skarżącego jako dotyczące informacji przetworzonej, prawidłowo uznały, że nie została

144 spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej.

145 Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na

146 podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.

147 2325, ze zm.).