Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Lu 608/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Lu 608/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adw. E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie

2 W dniu 2 marca 2012r. J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku pieniężnego z przeznaczeniem na dożywianie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz o przyznanie zasiłku okresowego. Organ I instancji rozpoznał wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej z przeznaczeniem na dożywianie w trybie ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co było przedmiotem odrębnego postępowania oraz na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania.

3 Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Burmistrza B. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił J. S. przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności.

4 Organ I instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 marca 2012r., że odwołująca mieszka z matką w mieszkaniu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Skarżąca wspólnie z matką korzysta z tych pomieszczeń oraz ze sprzętów znajdujących się w mieszkaniu. Organ I instancji ponadto wskazał na podeszły wiek i zły stan zdrowia H. P., który nie pozwala na samodzielne wykonanie przez nią wielu czynności życia codziennego, dlatego pomocy udziela jej córka. Źródłem utrzymania rodziny w lutym 2012r. było świadczenie emerytalne w wysokości netto 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,05 zł oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w okresie od 1 stycznia 2012r. do 31 marca 2012r. W sumie dochód skarżącej w miesiącu lutym 2012r. wyniósł 1092,40zł, co daje dochód na osobę w rodzinie w kwocie 546,20 zł. Wydatki skarżącej podane podczas wywiadu to: dopłata do czynszu 30,00 zł oraz żywność w miarę możliwości finansowych podopiecznej. Powyższe okoliczności – zdaniem organu - świadczą, że skarżąca i jej matka nie mają możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw.

5 W motywach uzasadnienia decyzji organ podniósł, że sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna ustalona w wywiadzie nie zasługuje na uznanie za szczególną lub wyjątkową, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jak również nie stwierdzono dodatkowych okoliczności, które miałyby bezpośredni wpływ na pozytywne załatwienie sprawy.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji działającego w granicach uznania administracyjnego, że aktualną sytuację odwołującej trudno uznać za wyjątkową i uzasadniającą przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego.

7 Organ odwoławczy dodał, że rodzina odwołującej ze względu na posiadany dochód, bezrobocie odwołującej i występującą niepełnosprawność członków rodziny objęta jest pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w każdym miesiącu od początku roku 2011. Aktualnie także odwołująca korzysta z takiego świadczenia w wysokości 100 zł miesięcznie. Poza tym okoliczność, że organ pomocy przyznał odwołującej zasiłek stały od 1 lipca 2010r. do 31 lipca 2013r. na zasadach określonych dla gospodarstw jednoosobowych, nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Zasiłek ten został bowiem uchylony w wyniku rozpoznania odwołania, w którym odwołująca domagała się przyznania zasiłku w wyższej wysokości uważając, że dodatek mieszkaniowy, który pobiera od 1 października 2009r. jest nie tylko jej dochodem ale również dochodem matki, co przesądziło, że w skład jej gospodarstwa domowego wchodzi także matka.

8 Dodatkową okolicznością przemawiającą za prowadzeniem wspólnego gospodarstwa z matką jest pomoc udzielana matce przy wykonywaniu zwykłych czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że J. S. ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania osobistej opieki nad matką. Jednak organy pomocy społecznej odmówiły żądanego świadczenia z uwagi na to, że matka odwołującej nie legitymowała się wówczas orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po zmianie orzeczenia o niepełnosprawności matki ww. świadczenie pielęgnacyjne na matkę zostało przyznane bratu J. S. Pomimo powyższych okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – bezsporne jest, że odwołująca sprawuje dalej opiekę nad schorowaną matką, z którą ustanowiony opiekun nie mieszka.

9 Poza tym Kolegium podniosło, że odwołująca jest osobą spokrewnioną z H. P., wspólnie zamieszkującą i gospodarującą w myśl art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji rodziny, a taką mamy w badanej sprawie dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Dodatek mieszkaniowy jaki posiada odwołująca jest jej dochodem w rozumieniu dochodu określonego w art. 8 ust. 3 ustawy, przy czym odwołująca nie utrzymuje się z niego, ponieważ wypłacany jest zarządcy domu. Odwołującą nie ma więc żadnych środków pieniężnych na utrzymanie, co wskazuje na to, że musi korzystać z emerytury matki. Kolegium, jak i organ I instancji nie uznały za wiarygodne wyjaśnienie odwołującej, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem organów odwołująca nie jest w stanie przez miesiąc utrzymać się z alimentów w wysokości 100 zł oraz z dodatku mieszkaniowego, który od stycznia 2012r. wynosi 172,00 zł, przy czym kwota 99,21 zł przekazywana jest zarządcy domu. Organ ustalił, że tylko ryczał na zakup opału w kwocie 71,84 zł wypłacany jest do rąk wnioskodawcy. Poza tym przedłożone aneksy z dnia 24 marca i 6 grudnia 2011r. do umowy użyczenia mające świadczyć o tym, że odwołująca samotnie gospodaruje również nie stanowią dowodu w sprawie, ponieważ ujawnione zostały zbyt późno tj. np. aneks z grudnia 2011 r. został złożony w ośrodku pomocy społecznej w dniu 5 kwietnia 2012r.

10 Organ odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalany podczas wywiadu środowiskowego, podczas którego odwołująca miała możliwość złożenia wszystkich wyjaśnień i dowodów dotyczących jej i jej rodziny.

11 J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wskazała na nieprawidłowe ustalenia organów pomocy społecznej dotyczące jej sytuacji majątkowej i kwestii prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Przedstawiła swoją sytuację zdrowotną, która umożliwia jej podjęcie pracy tylko w zakładzie pracy chronionej. Ponadto skarżąca podniosła, że przez wiele lat nie kwestionowano, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, wskazała przy tym na Uchwałę Nr XXV/212/2000 Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 28 marca 2000r. W uzasadnieniu skarżąca poza tym wyjaśniła, że jej stan zdrowia uniemożliwia opiekę nad matką, a ustanowiony opiekun prawny "zobowiązał się pomagać matce we wszystkim z czym sama sobie nie radzi".

12 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zasadności uznawania prowadzenia gospodarstwa domowego skarżącej wraz z matką Kolegium podniosło, że subiektywne przekonanie skarżącej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego od matki nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Kolegium mając na uwadze źródła dochodu J. S., przyjęło, że koszty utrzymania skarżącej i jej matki ponoszone są przede wszystkim ze świadczenia emerytalnego H. P. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza m.in. to, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego (np. sprzątnie, robienie zakupów, przyrządzanie i spożywanie posiłków, gospodarowanie pieniędzmi) jak i to, że skarżąca i jej matka wspólnie korzystają z pomieszczeń i sprzętu znajdującego się w domu. Organ przy tym wskazał, że nie wszystkie czynności domowe wykonuje odwołująca, bowiem pomaga jej brat, który pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką. Okoliczność ta jednak nie zmienia faktu, że skarżąca wspólnie z matką gospodarują. Ponadto skarżąca w październiku 2010r. twierdziła, że sprawuje osobistą opiekę nad matką, a także do września pobierała dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, który obecnie dalej jest pobierany. W ocenie Kolegium skarżąca okoliczności te świadczą, że skarżąca w zależności od sytuacji i potrzeb podejmuje mało wiarygodne działania, które mają wykazać, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

14 W ocenie Sądu, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazują, że organy nie naruszyły obowiązujących przepisów, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

15 Wbrew zarzutom skargi przekonanie organów rozpoznających sprawę co do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej matkę uznać należy za uzasadnione. Podkreślić należy, że stosownie do art. 6 pkt. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, co oznacza codzienne ich współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Przyjąć należy, że wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić koncentrację w nim aktywności życiowej każdej z osób zamieszkujących. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wspólne zamieszkanie i gospodarowanie zachodzi zatem wówczas, gdy co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują i przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Wspólne gospodarowanie to zatem wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że skarżąca prowadzi samodzielne i odrębne gospodarstwo domowe. Przeciw tej tezie przemawia choćby fakt, że zajmuje wraz z matką mieszkanie o powierzchni 36, 16 m² składające się z pokoju, kuchni i łazienki. Trudno sobie wyobrazić, że nie korzystają z tego samego wyposażenia mieszkania – lodówki, kuchenki czy mebli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 358/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takich warunkach lokalowych niemożliwe jest, tak jak twierdzi skarżąca odrębne gospodarowanie, nie da się bowiem w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki skoro mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r. I OSK 1061/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielić należy także wyrażone w tym wyroku zapatrywanie sądu, że przeciwko uznaniu prowadzenia przez skarżącą jednoosobowego gospodarstwa przemawia także brak własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby, zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie Nie ulega bowiem wątpliwości, że w istocie skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 171,05 zł zł i kwota 100 złotych na dożywianie, wypłacanych przez organ pomocy społecznej, nie ma własnych dochodów. Nawet przyjmując, ze otrzymuje 100 złotych alimentów od matki, nie jest to w żadnej mierze kwota wystarczająca na utrzymanie siebie i pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. Z decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika ponadto, iż część tego świadczenia w kwocie 99,54 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 69,18 zł wypłacana jest do jej rąk własnych. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka opłacają nie tylko czynsz za mieszkanie, pokrywany w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Organy administracji prawidłowo zatem ustaliły stan faktyczny sprawy i przyjęły, że skarżąca z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. W świetle bowiem art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dodatkowo należy także mieć na względzie, iż organ właściwy przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy przyznany od 1 stycznia 2012 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca – w stanie faktycznym sprawy – nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu ww. przepisów.

16 W myśl art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

17 Rozstrzygniecie wydawane w oparciu o cytowany przepis jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organom administracji duży zakres swobody zarówno co do oceny, czy przyznanie pomocy w danej sytuacji jest uzasadnione okolicznościami sprawy, jak i co do określenia wysokości przyznanej pomocy. Przyznanie zasiłku celowego na podstawie omawianego przepisu może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a szczególnie trudna sytuacja życiowa, w której się ona znalazła.

18 Sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydanej w oparciu o dyspozycję art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy wydając tę decyzję, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

19 Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu nie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego, tym bardziej, iż możliwości finansowe ośrodka są ograniczone, a zasiłki specjalne przyznawane są w zasadzie na zaspokojenie jedynie priorytetowych potrzeb bytowych wnioskodawców. W tym miejscu podkreślić należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie wszystkich celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy. Podkreślić należy, że świadczenie o jakim stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest przyznawane w przypadkach zasługujących na szczególna uwagę. Powyższy przepis w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006r. I OSK 777/05 LEX nr 194414). Zauważyć należy, że sama skarżąca nie podała jakichkolwiek okoliczności pozwalających nabrać przekonania o jej wyjątkowej sytuacji. Słusznie zatem organy uznały, że w sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja pozwalająca na udzielenie jej specjalnej pomocy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby w postaci zakupu żywności, na którą już wcześniej przeznaczono środki finansów. Zaznaczyć bowiem trzeba, ze skarżąca od lipca 2011r. na mocy decyzji z dnia 26 lipca 2011r. i 20 września 2011r. korzysta z pomocy na zakup żywności.

20 Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest powołana przez skarżącą w skardze uchwała Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 28 marca 2000r., Nr XXV/212/2000 dotycząca rozpatrzenia skargi J. S. na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 38 akt sądowych w sprawie sygn. akt II SA/Lu 195/11). Pomijając już fakt, że dotyczą ona działalności OPS sprzed 11 lat, to w ich uzasadnieniach brak jest jakichkolwiek danych mogących podważyć prawidłowość przyjętych obecnie w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Trzeba też zauważyć, że uchwała uznała skargę J. S. za bezzasadne.

21 Należy zauważyć również, że strona wielokrotnie korzystała i korzysta z przyznanych zasiłków celowych, wobec tego argument ten może, a nawet powinien być brany z urzędu przez organy przy rozpatrywaniu tego typu wniosków. W tych więc okolicznościach ponowne przyznanie zasiłku na ten sam cel mogłoby być formą nieuzasadnionego uprzywilejowania w stosunku do innych osób korzystających z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 61/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

22 Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).