Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2011 r., II SA/Lu 538/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2011 r., II SA/Lu 538/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Wojewoda L. postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K., R. K., J. K. i Z. K. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych stalowych z poziomu terenu na balkon na I piętrze przy budynku mieszkaniowym jednorodzinnym oraz schodów terenowych w ramach robót budowlanych na działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L. – stwierdził niedopuszczalność odwołania.

3 Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

4 Powołaną na wstępie decyzją dnia 22 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta L. udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę, zgodnie ze złożonym przez nich projektem budowlanym. Wobec niezaskarżenia tej decyzji w ustawowym terminie stała się ona ostateczna w dniu 7 lipca 2010 r.

5 W dniu 7 sierpnia 2010 r. D. Z. złożyła pismo, nazwane "odwołaniem", wnosząc o uchylenie powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał wcześniej właścicielom budynku na działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L., rozbiórkę takich samych schodów jak objęte pozwoleniem na budowę. D. Z. zarzuciła, iż z naruszeniem przepisów prawa nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie wniosła ona o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

6 Wojewoda L. decyzją z dnia 8 września 2010 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wniosku D. Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podnosząc, iż w razie nieskorzystania przez stronę z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania. Wówczas stronie, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stronie tej nie przysługuje zatem prawo wniesienia odwołania ani wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

7 Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania D. Z., utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody z dnia 8 września 2010 r.

8 Po zwróceniu akt sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda L. postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania D. Z. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...].

9 W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, iż z pisma z dnia 7 sierpnia 2010 r. wynika jednoznacznie, że stanowi ono odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 czerwca 2010 r., a nie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją.

10 Organ administracji podkreślił, iż termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r. upłynął w dniu 6 lipca 2010 r. D. Z. wnosząc odwołanie od tej decyzji w dniu 9 sierpnia 2010 r. uchybiła zatem terminowi do jego wniesienia. Termin ten nie został przywrócony.

11 W sytuacji, gdy D. Z., która nie brała udziału w postępowaniu wniosła odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, zdaniem Wojewody, należało uznać, że odwołanie to zostało wniesione od decyzji ostatecznej, co uzasadnia stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a.

12 Skargę do Sądu na postanowienie Wojewody z dnia 20 maja 2011 r. wniosła D. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

13 Skarżąca zarzuciła, iż złożone przez nią w dniu 7 sierpnia 2010 r. pismo, nazwane "odwołaniem", powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.

14 Wojewoda winien był w sposób jednoznaczny odnieść się do tej kwestii tym bardziej, że postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r. przekazał odwołanie w części dotyczącej wznowienia postępowania, zgodnie z właściwością, Prezydentowi Miasta L., który do chwili obecnej nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska.

15 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, iż rozpatrzenie sprawy w trybie wznowieniowym nastąpi po zwrocie z Sądu akt administracyjnych sprawy.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga jest zasadna.

18 Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda L., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K., R. K., J. K. i Z. K. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych stalowych z poziomu terenu na balkon na I piętrze przy budynku mieszkaniowym jednorodzinnym oraz schodów terenowych w ramach robót budowlanych na działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L.

19 W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż skarżąca D. Z., będąca właścicielką działki nr ewid. y, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L. Organ architektoniczno-budowlany nie umożliwił skarżącej, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżącej nie została również doręczona decyzja z dnia 22 czerwca 2010 r.

20 W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. II SA/Gd 279/10 – niepublikowane).

21 W rozpatrywanej sprawie skarżąca w pismach składanych organom administracji wskazywała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r.

22 Skoro skarżąca powoływała się na okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez Wojewodę jej pisma z dnia 7 sierpnia 2010 r. jako odwołania od powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...].

23 Nie ulega wątpliwości, że przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania tytuł pisma procesowego nie może mieć decydującego znaczenia. Istotna jest ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, a nie organ administracji. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

24 W myśl art. 7 i art. 9 k.p.a. organy administracji są bowiem zobowiązane do uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz czuwania nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w związku z tym organy te obowiązane są również udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasady te znajdują zastosowanie zwłaszcza w przypadku, gdy w sprawie zachodzą wątpliwości co do przedmiotu żądania strony.

25 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym w skardze wyroku z dnia 15 maja 2007 r., IV SA/Wa 512/07, iż nawet przy jednoznacznie wskazywanej podstawie prawnej żądania przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego organ orzekający zobowiązany jest, w świetle art. 7 i art. 9 k.p.a., wyjaśnić rzeczywisty zamiar wnioskodawcy, gdy wnioskodawca powołuje okoliczności mogące być skutecznie ocenione w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, aniżeli postępowanie wynikające ze wskazanej przez wnioskodawcę podstawy prawnej.

26 Wojewoda L. wskazanych wyżej obowiązków nie dopełnił i samodzielnie ocenił, iż pismo skarżącej stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], nie zaś – jak wskazywała skarżąca – wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powołaną decyzją.

27 W tej sytuacji brak było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

28 Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.