Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 501/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 501/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta – z dnia [...] r., nr [...].

Uzasadnienie

2 We wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. J. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babką S. S.

3 Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] - odmówił przyznania J. S. wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia podano, że według art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, natomiast art. 129 § 1 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Z kolei zgodnie z art. 17 ust.1a ustawy z o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie alimentacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1.

4 Organ I instancji ustalił, że S. S. jest wdową oraz że posiada córkę – M. H. Córka ta złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oświadczenie o stanie zdrowia wraz z zaświadczeniem lekarskim, z którego wynika, że nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją matką, jednak – jak podkreślił organ – z uzyskanego przez nią w toku postępowania orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (utrzymanego w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.) wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. Organ uznał zatem, że M. H. nie jest zwolniona z obowiązku alimentacyjnego wobec S. S., co oznacza, że obowiązek ten nie ciąży na jej synu J. S. i brak jest podstaw do przyznania mu żądanego świadczenia.

5 Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy, bowiem nie wziął pod uwagę, iż to on w rzeczywistości sprawuje opiekę nad babką, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...] ustanawiające go opiekunem prawnym S. S. Odwołujący podniósł ponadto, że organ I instancji niedostatecznie wykazał, że osoba, na której wobec S. S. ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, tj. jej córka M. H., może w sprawować opiekę nad matką. W ocenie J. S. takiego założenia nie potwierdza samoistnie okoliczność, iż M. H. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.

6 Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Także organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek alimentacyjny wobec S. S. ciążyłby na jej wnuku J. S. dopiero wówczas, gdyby nie było osób zobowiązanych w bliższej kolejności, lub gdyby osoby te nie były w stanie czynić zadość swemu obowiązkowi. Tymczasem osobą na której obowiązek alimentacyjny wobec S. S. ciąży w pierwszej kolejności jest jej córka M. H. i w ocenie Kolegium jest ona w stanie sprawować opiekę nad matką. Taką możliwość wykluczałoby bowiem jedynie posiadanie przez M. H. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast z akt sprawy wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za zasadną orzeczoną przez organ I instancji odmowę przyznania J. S. żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.

7 J. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia oraz przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babką S. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że organy błędnie uznały, iż nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec jego babki. Podkreślił, że to on sprawuje opiekę nad S. S. i w tym celu zrezygnował z pracy zawodowej. Organy bezpodstawnie natomiast przyjęły, że opiekę nad ww. jest w stanie wykonywać jej córka M. H. W tym zakresie – zdaniem skarżącego – organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, bezzasadnie zanegowały jego oświadczenia oraz pominęły fakt, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym swojej babki. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem, iż możliwość sprawowania opieki nad S. S. przez jej córkę nie zachodziłaby jedynie w razie posiadania przez M. H. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdził bowiem, że posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności innym niż znaczny nie stwarza każdorazowo sytuacji umożliwiającej sprawowanie opieki nad innym członkiem rodziny.

8 Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych J. S. podniósł ponadto, że negatywna przesłanka opisana w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być rozumiana w sposób zawężający. Tak interpretowany przepis oznaczałby bowiem swoistą sankcję dla osób wymagających opieki, a mających kilku członków rodziny, z których zobowiązani w pierwszej kolejności nie sprawują nad nimi opieki. Zatem gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby, gdyby innych członków rodziny nie było.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

11 Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

12 Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną babką S. S.. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r.

13 W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

14 1) matce albo ojcu,

15 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

16 3) opiekunowi faktycznemu dziecka

17 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

18 Zgodnie z treścią art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).

19 Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych).

20 W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że S. S., w związku z opieką nad którą skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem na konieczność zapewnienia jej stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. – k. 5 akt. adm.). Bezspornym jest również, że S. S. jest wdową i ma córkę – M. H.

21 Skarżący J. S. jest wnukiem S. S., a zatem osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji w dalszym stopniu niż M. H. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji rozpoznających wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy M. H. jest w stanie sprawować opiekę nad matką.

22 W ocenie Sądu organy obu instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie rzetelnych i prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie. Uchybienie to wynikało jednak przede wszystkim z nieprawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. Należy bowiem zauważyć, że organy uzależniły możliwość uznania, że M. H. nie jest w stanie sprawować opieki nad własną matką od legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest natomiast nie do zaakceptowania i nie znajduje oparcia w treści powyższego unormowania.

23 Podkreślić należy, że przepisy u.ś.r. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności organy administracji zobowiązane są zatem dokonywać każdorazowo, w realiach konkretnej sprawy, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 657/10, Lex nr 753921 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 854/11, Lex nr 1104271).

24 W związku z powyższym należy stwierdzić, że zły stan zdrowia osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do sprawowania opieki na chorym członkiem rodziny jak najbardziej może świadczyć o tym, że osoba ta nie jest w stanie tej opieki wykonywać, przy czym bezpodstawne jest założenie, że osoba ta musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta może bowiem wynikać również z innego rodzaju zaświadczeń lekarskich bądź dokumentacji medycznej. Należy jednocześnie podkreślić, że to organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odmawiając zaś przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w dalszym stopniu, winny w sposób jednoznaczny wykazać istnienie możliwości sprawowania opieki przez osobę z pierwszej grupy pokrewieństwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 937/10, Lex nr 754716).

25 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy administracji - błędnie zakładając, że już sam fakt nieposiadania przez M. H. orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym świadczy o tym, że jest ona w stanie sprawować opiekę nad matką – nie dokonały rzetelnej oceny tej okoliczności. Nie ustosunkowały się ponadto do oświadczeń skarżącego dotyczących stanu zdrowia jego matki, jak również do znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności M. H. w stopniu umiarkowanym (k. 32 akt adm.) oraz zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że jest ona przewlekle chora i nie może opiekować się matką (k. 21 akt. adm.).

26 W świetle powyższego uznanie przez organy obu instancji braku podstaw do przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać za przedwczesne.

27 Wadliwość przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczy również kwestii rezygnacji lub niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babką. Podkreślić należy, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. owa rezygnacja przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikająca z konieczności opiekowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi niezbędny wymóg, by możliwe było przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J. S. jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni 3,28 ha fizycznych (2,82 ha przeliczeniowych), ubezpieczonym w KRUS. Rozpatrując wniosek skarżącego organ I instancji winien zatem poczynić ustalenia również w powyższym zakresie i ocenić, czy została spełniona przesłanka rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

28 Podkreślić należy, że zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w myśl których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

29 W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły prawidłowo wszystkich okoliczności i nie ustaliły należycie stanu faktycznego, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Końcowo należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może więc orzekać co do istoty sprawy, a więc wydać orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniłoby zaskarżony akt, choćby ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń istniały warunki do takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Z tego powodu nie jest możliwe uwzględnienie zawartego w skardze wniosku i przyznanie skarżącemu przez Sąd żądanego świadczenia.

31 Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

32 Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji uwzględni wszystkie powyższe uwagi. W szczególności oceni kwestię rezygnacji przez skarżącego z zatrudniania w celu sprawowania opieki nad babką, zaś jeśli uzna, że wymóg ten został spełniony, ustali w sposób niebudzący wątpliwości, czy córka S. S. – M. H. jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że sam fakt nielegitymowania się przez M. H. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie oznacza, że jest ona w stanie sprawować przedmiotową opiekę oraz że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest niezgodne z prawem.