Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r., III SA/Lu 95/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r., III SA/Lu 95/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 I. uchyla zaskarżoną decyzje; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. (nr [...]), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) w sprawie przyznania A. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

3 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że w dniu 28 kwietnia 2016 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do krów oraz płatności do bydła. Wniosek powyższy załatwiono decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. Stronie przyznano w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 jednolitą płatność obszarową (10 323,11 zł), płatność za zazielenienie (6 928,24 zł) i płatność redystrybucyjną (3 346,19 zł). Jednocześnie odmówiono przyznania płatności do bydła i płatności do krów i nałożono sankcje w kwotach wynoszących odpowiednio - 7 686,00 zł oraz 9 678,60 zł.

4 Odnosząc się do zarzutów odwołania, że bezpodstawnie odmówiono przyznania płatności do bydła oraz płatności do krów i rozpoznając sprawę organ odwoławczy podał, że zasady przyznawania płatności na rok 2016 uregulowano w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.. Strona spełniała warunki ustawy do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej. Nie spełniała natomiast przesłanek określonych w ustawie oraz w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. W myśl § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których:

5 - do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonał dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;

6 - najpóźniej do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji zwierząt.

7 Dalej organ odwoławczy argumentował, że strona składając wniosek oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Dokonanie zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt jest ważnym elementem ubiegania się o przyznanie płatności. W dniu [...] maja 2016 r. została wydana decyzja – na podstawie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - w sprawie wpisania A. C. do ewidencji producentów.

8 Na dzień składnia wniosku rolnik musi mieć zarejestrowaną siedzibę stada w trybie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Strona zgłosiła i zarejestrowała w ARiMR siedzibę stada w dniu 10 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonych zwierząt. Strona zgłosiła 30 sztuk zwierząt gatunku bydło domowe. Różnica pomiędzy liczbą zwierząt zadeklarowanych a liczba zwierząt zatwierdzonych wynosiła 100 %. W tej sytuacji miał zastosowanie art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 wprowadzający zasadę, że jeżeli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt i ustalony procent obniżki przekracza 50 % rolnikowi odmawia się przyznania płatności oraz nakłada się karę administracyjną w wysokości odpowiadającej kwocie przypadającej na stwierdzoną różnicę zwierząt. W tych warunkach odmówiono przyznania płatności i nałożono karę w wysokości 7 686, 00 zł (256,20 zł za każdą z 30 sztuk zwierząt).

9 Strona zgłosiła również do płatności 30 krów. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, płatność do krów przysługuje, jeżeli rolnik posiad przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku, co najmniej 3 sztuki samic gatunku bydło domowe. Poza tym musza być spełnione warunki określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. Ponieważ strona nie spełniała tych warunków oraz wymogów z art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, należało odmówić przyznania płatności i na mocy art. 31 ust. 2 akapit trzeci tego rozporządzenia nałożyć karę administracyjną w wysokości 9 678, 60 zł (322, 62 zł za każdą z 30 sztuk zwierząt). W dacie składania wniosku przez stronę, nie był spełniony warunek w zakresie identyfikacji zwierząt.

10 W skardze do WSA w Lublinie strona podniosła, że w dniu 26 kwietnia 2016 r. próbowała złożyć wniosek o wpis do ewidencji producentów. Wniosek w tej sprawie ponowiony w dniu 28 kwietnia 2016 r. załatwiono w dniu 30 maja 2016 r. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów umożliwiło skarżącemu wystąpienie z wnioskiem o zarejestrowanie siedziby stada zwierząt.

11 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

12 W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2017 r. skarżący wystąpił o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania J. S., pracownika Biura Powiatowego ARiMR, który odmówił przyjęcia wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji producentów i uniemożliwił rejestracje siedziby stada.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

14 Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowały koniecznością jej uchylenia.

15 Przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności na rok 2016 oraz odmowy przyznania płatności do zwierząt z jednoczesnym nałożeniem kar administracyjnych (sankcji).

16 Z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje legalności zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej płatności do bydła oraz płatności do krów. Z uwagi na charakter sporu wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 uregulowano w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308 ze zm. w wersji obowiązującej w roku 2016) z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji wspólnotowych (art. 62 w związku z art. 1 i 7 ustawy). Ustawa określa terminy składania wniosków o przyznanie płatności (od dnia 15 marca do dnia 15 maja - stosownie do art. 21 ust. 1). W roku 2016 termin ten dodatkowo przedłużono. Nastąpiło to na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 680). Wskazany przepis określa, że w 2016 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca.

17 Według definicji zamieszczonych w art. 2 ustawy, płatności związane do zwierząt - oznaczają płatności w ramach dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, o którym mowa w tytule IV rozdział 1 rozporządzenia nr 1307/2013, przyznawane w sektorach produkcji zwierzęcej (pkt 13). Rolnik to osoba, której gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (pkt 14). Zwierzę zatwierdzone - zwierzę zatwierdzone w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 (pkt 20).

18 Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, określa w art. 2 pkt 7, że system identyfikacji i rejestracji zwierząt oznacza odpowiednio system identyfikacji i rejestracji bydła ustanowiony rozporządzeniem (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady(10) lub system identyfikacji i rejestrowania owiec i kóz ustanowiony rozporządzeniem Rady (WE) nr 21/2004. W punkcie 18 art. 2 rozporządzenie nr 640/2014 wyjaśnia, że zwierzę zatwierdzone oznacza:

19 a) w przypadku systemu pomocy związanej z produkcją zwierzęcą - zwierzę, w odniesieniu do którego spełnione są wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy; lub

20 b) w przypadku środka wsparcia związanego z produkcją zwierzęcą - zwierzę zidentyfikowane w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu.

21 W myśl art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

22 1) stoi na straży praworządności;

23 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

24 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

25 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

26 Zgodnie z art. 6 ustawy, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.

27 W art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawa stanowi, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

28 Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy, płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt następujących gatunków: bydło domowe (Bos taurus), owca domowa (Ovis aries) i koza domowa (Capra hircus).

29 Wspomniany przepis w ust. 2 określa, że płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie:

30 1) płatności do bydła, jeżeli:

31 a) posiada samice lub samce tego gatunku:

32 – których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy,

33 – przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

34 b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki;

35 2) płatności do krów, jeżeli:

36 a) posiada samice tego gatunku:

37 – których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące,

38 – przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

39 b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki.

40 Płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a. (art. 16 ust. 3).

41 Płatności związane do krów są przyznawane maksymalnie do 30 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a. (art. 16 ust.4 ustawy).

42 Według § 12 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351) - zmienionego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. - płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których:

43 1) do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;

44 2) najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

45 Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w dniu 28 kwietnia 2016 r. Skoro ostateczny termin na złożenie wniosku przypadał w dniu 15 czerwca 2016 r. zgłoszony przez rolnika - przed upływem tego terminu - wniosek powinien być uznawany za skuteczny i rozpatrywany z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy w dacie orzekania przez organ ARiMR. Stan faktyczny sprawy nie budził większych wątpliwości, co do tego, że na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. skarżący został wpisany do ewidencji producentów i uzyskał numer identyfikacyjny [...] – stosownie do przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Skarżący uzyskał również w dniu [...] czerwca 2016 r. zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada. Tym samym wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. został uzupełniony przez skarżącego. W chwili orzekania przez organ I instancji (co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2016 r.) prawidłową czynnością powinno być rozpatrzenie wniosku, nie według jego stanu z daty wniesienia do organu, ale według stanu wniosku i sprawy w czasie jej rozpoznawania przez organ ARiMR. Organ I instancji przyjął zbyt formalistyczne stanowisko dokonując interpretacji przepisów regulujących przyznawanie płatności do bydła oraz płatności do krów. Stanowisko to niesłusznie podzielił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]).

46 Dokonując wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu oraz przesłanek wymienionych w punkcie 1 i 2 tego przepisu, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że rolnik ubiegający się o płatności związane do zwierząt, na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, musi mieć zarejestrowaną w trybie uregulowań o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, siedzibę stada.

47 Poglądu tego nie sposób zaakceptować. Jego przyjęcie oznaczałoby, że rolnik powinien był wycofać pierwotny wniosek i złożyć go ponownie (po uzyskaniu rejestracji siedziby stada zwierząt), a zatem po dniu 10 czerwca 2016 r. w terminie nie później niż do dnia 15 czerwca 2016 r. Stanowisko powyższe jest przejawem nadmiernego formalizmu świadczącego o naruszeniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wyrażonych w tym przepisie zasad, że w prowadzonym postępowaniu, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wymagało przede wszystkim odniesienia się przez organ do uzupełnionego wniosku z dnia 28 kwietnia 2016 r. (o decyzję w przedmiocie wpisania skarżącego do ewidencji producentów oraz o wydane w dniu 10 czerwca 2016 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada). Naruszenie wskazanych wyżej zasad miało wpływ na wynik sprawy.

48 Należy podnieść, że sporna płatność może być przyznana rolnikowi, który spełnia dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest, aby rolnik posiadał bydło domowe, którego wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy. Drugą przesłanką jest, posiadanie zwierząt gatunku bydło domowe przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy).

49 W przypadku płatności do krów, rolnik powinien posiadać samice gatunku bydło domowe, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące, a ponadto posiadać zwierzęta przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy).

50 Rzeczą organu – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - będzie przeanalizowanie przesłanek wskazanych w art. 16 ustawy.

51 Organ uwzględni również treść art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Przywołany wyżej przepis przewiduje, że pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonych zwierząt. Uzyskanie zaświadczenia przez skarżącego z dnia 10 czerwca 2016 r. oznaczało, że w grę wchodzi płatność do 30 sztuk zwierząt zadeklarowanych we wniosku, a nie "O sztuk bydła" - jak to uznał organ odwoławczy. W tych okolicznościach wadliwym – z punktu widzenia art. 30 ust. 3 cyt. rozporządzenia - było rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności do bydła oraz płatności do krów. Przedwczesnym było również zastosowanie sankcji, o których mowa w art. 31 ust. 2 tego rozporządzenia i ustalenie ich w wysokości 7 686,00 zł (w przypadku płatności do bydła) oraz 9 678, 60 zł (w przypadku płatności do krów).

52 W świetle powyższych rozważań skarga okazała się zasadna. Stwierdzone wadliwe załatwienie sprawy (z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego) rzutowało na wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności.

53 W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

54 Ubocznie należy wskazać, że nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracownika Biura Powiatowego ARiMR. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające z dokumentów.