Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 569/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r., III SA/Lu 569/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. – S. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Rada Miasta L. w dniu 4 listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublina prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

3 M. G. – S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały zawartych w § 6 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust.1. Skarżąca zarzuciła, że powyższe przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostają w sprzeczności z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 3, 3f i 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały wskazuje, że podstawą informacji o uczniach jest wpis do dziennika zajęć przedszkolnych dokonany na podstawie karty zgłoszenia dziecka lub umowa z rodzicami. Zdaniem skarżącej tego rodzaju przepis nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, ponieważ narzuca przedszkolu prowadzenie alternatywnie kart zgłoszenia lub zbioru umów z rodzicami, do czego ustawa nie zobowiązuje. Podstawą zgłoszenia mogą być inne środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym. Przepis § 8 ust. 1 nakazuje wykorzystanie dotacji do końca roku, co uniemożliwia przedszkolom dokonywanie bieżących grudniowych płatności za faktury i rachunki oraz uregulowanie zobowiązań z tytułu wynagrodzeń dla pracowników oraz składek ZUS, które mogą być płacone w styczniu następnego roku. Dotacja za grudzień jest przeznaczona na pokrycie wydatków powstających w grudniu, a nie na fizyczne wykorzystanie dotacji w tym okresie. W ocenie skarżącej, § 9 ust. 2 pkt 4 przyznający kontrolerom prawo do sprawdzania wykorzystania środków w zakresie zgodności z przepisami jest nadużyciem władzy, bowiem Urząd Miasta L. nie ma ustawowych kompetencji do kompleksowego badania działania placówki. Poza tym narusza prawo § 11 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 zaskarżonej uchwały. Nakłada ona na podmiot kontrolowany obowiązek złożenia pisemnego oświadczenia o odmowie podpisania protokółu z kontroli podczas, gdy nie istnieje norma rangi ustawowej nakazująca komukolwiek składania pisemnych wyjaśnień.

4 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że:

5 - przekazanie dotacji jest uzależnione od ustalenia przez organ faktycznej liczby uczniów (chodzi o rzetelne i weryfikowalne dane o uczniach);

6 - przepisy § 8 ust. 1, § 9 ust. 2 pkt 4, § 11 ust. 1 i oraz § 12 przestały obowiązywać w dniu 19 kwietnia 2013 r. ( w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miasta L. z dnia 17 stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę z dnia 4 listopada 2010 r.);

7 - brak przepisów przejściowych w uchwale nowej oznacza, że zmienione przepisy już nie obowiązują.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

9 W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej M. G. – S. Jej skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

10 Zaskarżona uchwała reguluje zagadnienie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek na terenie miasta Lublina prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca M. G. – S. prowadzi Przedszkole Niepubliczne "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w L. Skarżąca jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone przedmiotową uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

11 Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że zarzuty i wnioski skargi podważające legalność uchwały są nieuzasadnione. Wychodząc poza granice zarzutów podniesionych w skardze Sąd również nie dopatrzył się innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

12 Zaskarżona uchwała dotyczy kontroli dotacji przyznawanych na rzecz niepublicznych placówek oświatowych określonych w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Podstawą prawną uchwały była delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

13 W ocenie skarżącej, unormowanie zawarte w § 6 ust. 1 uchwały nr 1231/XLVI/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. narusza zakres delegacji ustawowej oraz zasady przyznawania i rozliczania dotacji. Skarżąca nie podaje bliżej na czym ma polegać sprzeczność § 6 ust. 1 z przepisami rangi ustawy. Przepis ten wprowadza zasadę, że dotacje przekazywane są w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki, po przedłożeniu przez organ prowadzący szkołę do 10 - go dnia każdego miesiąca w Wydziale Oświaty i Wychowania informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana Analiza zarzutów odnoszących się do § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały świadczy, że skarżąca kwestionuje ograniczenie katalogu środków dowodowych pozwalających na udokumentowanie faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w § 6 ust. 2 uchwała stanowi, że informacja, o której mowa w ust. 1 powinna zawierać liczbę uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja w wyszczególnieniem: 1) ogólnej liczby uczniów w przedszkolu, szkole lub placówce, 2) liczby uczniów niepełnosprawnych, 3) liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, 4) w przypadku przedszkoli - liczby dzieci zamieszkałych na terenie innych gmin niż Lublin, z podaniem adresu zamieszkania dziecka.

14 Zgodnie z § 6 ust. 8 uchwały, podstawą złożenia informacji o uczniach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły/placówki, tj.

15 1) wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego,

16 2) wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach i placówkach.

17 Odnosząc się do naruszenia § 6 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 trzeba stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego związana jest w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego granicami upoważnień zawartych w ustawach będących podstawą działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości. Stosownie do art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Przepis art. 90 ust. 3e ustawy przyznaje organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

18 Z powołanych przepisów wynika, że udzielenie dotacji i jej wysokość jest uzależnione od ustalenia przez faktycznej liczby uczniów. Stąd źródłem weryfikowalnych danych powinna być nie jakakolwiek dokumentacja, lecz weryfikowalne dane związane z przebiegiem nauczania lub działalności wychowawczej. Rozszerzenie katalogu o inne dowody niż na przykład wpis do dziennika zajęć na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami, nie ma więc racjonalnego uzasadnienia w sytuacji, kiedy skarżąca bezpośrednio nie neguje generalnego obowiązku przedłożenia do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja.

19 Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi należy stwierdzić, że przepis § 8 ust. 1, w którym Rada Miasta L. zastrzegła, że przyznana dotacja powinna być wykorzystana do końca roku budżetowego, na który została udzielona., pozostaje nie tylko w zgodności z zasadą określoną w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, ale również z zasadą, że rokiem budżetowym jednostki samorządu terytorialnego jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3 cyt. ustawy), w okresie którego obowiązują - wymienione - w art. 254 - reguły odnoszące się do wykonywania budżetu.

20 W tych warunkach kwestionowany przepis § 8 ust. 1 nie może być uznany za wadliwy.

21 Podobnie należy ocenić regulację zawartą w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą kontrola podmiotów, którym udzielono dotacji z budżetu Miasta L. ma na celu sprawdzenie wykorzystania środków publicznych w zakresie zgodności działalności tych podmiotów z przepisami prawa, a w szczególności:

22 1) zgodności danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji z danymi wpisanymi do ewidencji szkół i placówek niepublicznych,

23 2) zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacji miesięcznej będącej podstawą naliczenia dotacji oraz w rozliczeniu dotacji;

24 3) terminowości i rzetelności rozliczania otrzymanej dotacji,

25 4) zgodności sposobów wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta Lublin przedszkolom, szkołom i placówkom oraz osobom prowadzącym formy wychowania przedszkolnego z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

26 Skarżąca niesłusznie zarzuca, że § 9 ust. 2 pkt 4 jest przejawem nadużycia władzy ze strony Rady Miasta L., skoro sprawa zgodności sposobów wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta Lublin przedszkolom, szkołom i placówkom oraz osobom prowadzącym formy wychowania przedszkolnego z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, nie może wymykać się spod kontroli organu udzielającego dotacji. Należy pamiętać, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzysta z uprawnień w tym zakresie przewidzianych w art. 90 ust. 4 w/w ustawy.

27 W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty o wadliwości przepisów § 11 oraz 12 ust. 1 skontrolowanej uchwały. Pierwszy z nich w ust. 1 określa, że jeżeli osoba reprezentująca podmiot kontrolowany odmawia podpisania protokołu to osoby kontrolujące czynią w nim adnotację o odmowie podpisania protokółu oraz dołączają pisemne oświadczenie osoby reprezentującej o odmowie podpisania protokołu. Przepis § 11 w ust. 3 przewiduje, że osoba reprezentująca podmiot kontrolowany może zgłosić Prezydentowi Miasta L. w ciągu 7 dni od dnia podpisania protokołu, bądź od dnia złożenia oświadczenia o odmowie podpisania protokołu, pisemne wyjaśnienie co do ustaleń zawartych w protokole.

28 Uregulowanie trybu podpisania bądź odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Wymaganie złożenia pisemnych wyjaśnień w przypadku odmowy podpisania protokołu nie może być uznane za sprzeczne z ustawą i za nadmiernie obciążające podmiot kontrolowany. Takie wyjaśnienia służą celom kontroli, mieszczą się więc w pojęciu zakresu kontroli, ponadto umożliwiają kontrolowanym zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli oraz treści sporządzonego protokołu.

29 Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały, w przypadku stwierdzenia podczas przeprowadzanej kontroli, nieprawidłowości mających wpływ na prawo do otrzymania lub na wysokość otrzymanej dotacji przysługującej kontrolowanej szkole, placówce lub osobie prowadzącej formę wychowania przedszkolnego Prezydent Miasta L. w terminie 30 dni od dnia podpisania protokołu lub upływu terminu, o którym mowa w § 11 ust. 3 kieruje do kontrolowanego podmiotu pisemne wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji.

30 Nieusprawiedliwiony jest zarzut, że powyższy przepis w powiązaniu z § 11 ust. 1 i 3 nakazuje podmiotowi kontrolowanemu składanie oświadczeń. Ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Uchwała nie wprowadza więc w tym zakresie żadnych nieuregulowanych w ustawie unormowań i nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy nowych, dodatkowych uprawnień, nieprzewidzianych w przepisach. Nie można więc podzielić zarzutów skarżącej, jakoby kwestionowana uchwała w sposób wykraczający poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej rozszerzała kompetencje kontrolne organów gminy.

31 Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dostrzegł również innych uchybień, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Dodatkowo należy podnieść, że zaskarżona uchwała z dnia 4 listopada 2012 r. była już przedmiotem kontroli sądowej i wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III 585/13 oddalono skargę C. N. i B. "Ż." spółki z o.o. z siedzibą w Ł.

32 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. – S. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

33 -----------------------

34 1