Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r., II SA/Łd 84/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r., II SA/Łd 84/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO 4118.228.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Brójce z dnia 28 września 2021 r., nr SR.545.817.2021. dc

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., nr SKO 4118.228.2021 - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "K.p.a." - po rozpatrzeniu zażalenia K.K., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Brójce z dnia 28 września 2021 r., nr SR.545.817.2021 o odmowie wszczęcia postępowania.

3 Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy Brójce postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2, art. 18 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), dalej jako: "u.p.p.w.d.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego od dnia 1 czerwca 2021 r. na wniosek złożony przez K. K. w dniu 13 września 2021 r.

4 W zażaleniu na powyższe postanowienie K.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę P.K. od dnia 1 czerwca 2021 r. Jak wskazała autorka zażalenia, wraz z wnioskiem w dniu 13 września 2021 r. złożyła podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na podstawie art.15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "ustawa COVID-19". Zdaniem strony, art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie stanowi o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu, ustawodawca nie odsyła do art.58 §1 K.p.a., więc nie ma sposobu, by weryfikować wniosek strony i oznacza to, zdaniem wnioskodawczyni, że w każdym przypadku organ administracji zobowiązany jest taki termin przywrócić.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się wprost do instytucji przywrócenia terminu, który od dawna istnieje w art. 58 K.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie zastępuje, ale uzupełnia regulację art. 58 K.p.a. Obie regulacje dotyczą terminów o charakterze procesowym, ale art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się również do terminów o charakterze materialnoprawnym, z tym że w ust. 1 zawiera zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany.

6 Jak wskazało Kolegium, w dniu 9 września 2021 r. K. K. złożyła na urzędowym druku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Świadczenie zostało stronie przyznane od miesiąca złożenia wniosku, czyli od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Kolegium zaakcentowało, iż ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w istocie nie ustala terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Świadczenie przysługuje w okresie zasiłkowym. Strona może złożyć wniosek o jego przyznanie w każdym czasie trwania tego okresu zasiłkowego, ale świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Zdaniem Kolegium, termin nie jest określony, dlatego w sprawie nie można uznać w ogóle, że mogło dojść do jego uchybienia. Ponadto, nie można przywrócić terminu, który nie jest określony. Strona miała prawo złożyć wniosek w czerwcu 2021 r., ale nie musiała tego uczynić. Jeśli strona złoży wniosek w czerwcu, uzyska kontynuację świadczenia, ale jeśli złoży we wrześniu 2021 r. świadczenie, jak w sprawie, zostanie jej przyznane od września 2021 r. Złożenie wniosku w konkretnej dacie (np. w dniu 9 września 2021 r.), pozbawia możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę, liczenia okresu początkowego, od którego strona mogła nabyć prawo do świadczenia.

7 Dodatkowo Kolegium wskazało, iż strona została drogą e-mail poinformowana przez organ I instancji o tym, iż aby zachować ciągłość wypłaty świadczenia wychowawczego winna złożyć wniosek do dnia 30 czerwca 2021 r.

8 W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze K.K. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości argumentując, iż kwestionowane rozstrzygnięcie pozbawia ją prawa ubiegania się o możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na córkę P. K. w okresie od 1 czerwca 2021 r., poprzez brak możliwości zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Wniosek złożony został do organu I instancji w dniu 13 września 2021 r. wraz z podaniem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Organ uznał, że termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest terminem nieprzywracalnym, ale – zdaniem strony – organ nie uwzględnił brzmienia nowego przepisu. Przepis art. 15zzzzzs2 ustawy COVID-19 uzupełnia art. 58 K.p.a. O ile obie regulacje dotyczą terminów o charakterze procesowym, o tyle art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się również do terminów o charakterze materialnoprawnym. Zawiera on zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany. W trybie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, mogą zostać przywrócone enumeratywnie wymienione terminy, a - zdaniem skarżącej - mieści się w tym katalogu również przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Przepis art. 15zzzzfzn2 ustawy COVID-19, nie mówi również o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu. Ustawodawca nie odsyła w nowej regulacji do art. 58 § 1 K.p.a., zatem nie ma sposobu, by weryfikować wniosek strony, co oznacza, że w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić. Z tego powodu autorka skargi wniosła o uchylenie kontestowanego postanowienia zarzucając, że żaden z organów nie wziął pod uwagę podania o przywrócenie terminu odmawiając wszczęcia postępowania i uznając, że świadczenie jest już przyznane od września 2021 r., pozbawiając skarżącą takiej możliwości.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

11 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

12 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

13 Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

15 Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.

16 Podstawę prawną kontrolowanych postanowień stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazane w tym przepisie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w K.p.a. Należy jednak przyjmować, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć więc miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, CBOSA).

17 W ocenianej sprawie SKO utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdziło, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), cytowana dalej w skrócie jako "u.p.p.w.d.". regulująca kwestię przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w istocie nie określa terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wskazując w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d., że świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego, o którym mowa w ust. 1. Zdaniem Kolegium, złożenie wniosku w konkretnej dacie pozbawia możliwości skutecznego domagania się innego niż określone przez ustawodawcę, liczenia początkowego terminu do uzyskania świadczenia. W konsekwencji – zdaniem Kolegium – wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest niedopuszczalny, stąd Kolegium za prawidłowe uznało wydane na podstawie art. 61a K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

18 Z przedstawionym stanowiskiem skład orzekający w sprawie niniejszej się nie zgadza.

19 Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej (art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d.).

20 W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że powołany wyżej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego, a co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu (por. przykładowo wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Go 31/22; w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Lu 181/21; w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. IV SA/Po 1104/19; w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Sz 746/19; w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 737/19, CBOSA). Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych.

21 Wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stosownie natomiast do art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

22 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

23 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;

24 3) przedawnienia,

25 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

26 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

27 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

28 - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

29 W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19).

30 W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19).

31 Wskazany wyżej przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Go 31/22 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. I SA/Wa 918/21, wydany na tle tożsamej regulacji zawartej w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, CBOSA). Ustawodawca zdecydował się dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy strona na podstawie w.w. przepisów złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie.

32 Co prawda z powołanych wyżej przepisów art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 K.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy K.p.a.

33 Stosownie zatem do art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

34 Tymczasem w sprawie, pomimo obowiązywania art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 zarówno w dacie składania przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i w dacie orzekania przez organy administracji, organy odmówiły wszczęcia postępowania. Obowiązkiem organów obu instancji było natomiast merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu w oparciu o reguły wynikające z art. 58 § 1 K.p.a. Brak zastosowania normy wynikającej z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, w ocenie Sądu, oznacza, że organy naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 14.01.2022 r., II SA/Łd 862/21, CBOSA).

35 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

36 W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą obowiązane uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności, rozpoznają wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego i mając na uwadze treść art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 ocenią, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 K.p.a.

37 dc