Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2006 r., II SA/Łd 777/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2006 r., II SA/Łd 777/05

Sentencja

1 Dnia 13 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Uzasadnienie

2 W dniu 11 lutego 2005r. S. i B. K. wnieśli protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta O. dla obszaru zawartego pomiędzy ulicami: A, ulicą oznaczoną w planie ogólnym symbolem [...], B i projektowaną ulica C. Skarżący zakwestionowali projekt poszerzenia drogi dojazdowej tylko kosztem ich działek, z której - zgodnie z wyłożonym planem - mieliby korzystać między innymi skarżący oraz mieszkańcy pobliskich bloków mieszkalnych.

3 Uzasadniając go podnieśli, że projektowana droga, służąca między innymi dla dojazdu pojazdów straży pożarnej, miałaby być wykonana wyłącznie kosztem ich działek, z pominięciem właścicieli znajdujących się w pobliżu bloków mieszkalnych.

4 Zdaniem skarżących wyznaczenie drogi wyłącznie na terenie ich nieruchomości było próbą naprawienia błędów popełnionych przez urzędników w trakcie wydawania pozwolenia na budowę bloków mieszalnych zbyt blisko ich działek, z pominięciem możliwości dojazdu.

5 Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w O., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 24 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła w całości zarzut B. i S. K., właścicieli działek o numerach ewidencyjnych 581 i 582, do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru zawartego między ulicami: A, ulicą oznaczoną w planie ogólnym symbolem [...], B i projektowaną ulicą C, złożony w dniu 11 lutego 2005r.

6 W uzasadnieniu podjętej uchwały organ wyjaśnił, że poszerzenie drogi dojazdowej ( publicznej ) jest projektowane z myślą o właścicielach i użytkownikach działek o numerach 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 584/1, 585/1, położonych po południowej stronie projektowanej drogi, w tym wnoszących zarzut.

7 Organ wskazał, iż usunięcie drogi z planu oznaczałoby odebranie wymienionym nieruchomościom waloru działek budowlanych, gdyż podstawowym warunkiem przypisania działce funkcji zabudowy mieszkaniowej jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Właściciele wymienionych działek utraciliby w efekcie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę nowych obiektów na tych działkach, a także wykonywania remontów i przebudowy już istniejącej zabudowy, o ile wymagałyby one pozwolenia na budowę.

8 Rada Miejska w O. wskazała ponadto, że teren po drugiej ( północnej ) stronie drogi jest zabudowany częściowo ogrodzonymi budynkami wielorodzinnymi, mającymi dostęp z ulicy B.

9 Stwierdzono także, iż przedmiotowa działka może być przedmiotem oddzielnego postępowania w sprawie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

10 W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i B. K. ponownie stwierdzili, iż nie zgadzają się na poszerzenie drogi dojazdowej wyłącznie kosztem ich działki, z pominięciem terenów, na których zrealizowane zostało budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Stwierdzili, iż budynki te zostały wybudowane w sposób nieprawidłowy, nie posiadają bowiem właściwego dostępu do drogi publicznej, brak jest między innymi dojazdu dla pojazdów straży pożarnej od strony zachodniej.

11 W końcowej części skargi podniesiono, iż zgadzają się wydzielić z terenu swoich działek maksymalnie 3 metry na potrzeby poszerzanej drogi, pod warunkiem wydzielenia podobnego pasa ziemi, o szerokości 2 - 3 metrów, z nieruchomości na której posadowione zostały budynki wielorodzinne.

12 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej odrzucenie. Uzasadniając konieczność poszerzenia drogi, w sposób wskazany w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził ponownie, iż jej usunięcie z planu oznaczałoby odebranie działkom o numerach 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 584/1 waloru działek budowlanych i uniemożliwiłoby realizację inwestycji wymagających pozwolenia na budowę w obrębie działek pozbawionych w ten sposób dostępu do drogi publicznej.

13 Podniesiono, iż Burmistrz O. nie uwzględnił zarzutu uzasadniając swe stanowisko tym, iż teren budynków wielorodzinnych jest ogrodzony i zagospodarowany.

14 W końcowej części odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że poza działkami skarżących, które posiadają dojazd także od strony ulicy D, pozostałe działki mają dostęp tylko z projektowanej ulicy oznaczonej symbolem [...].

15 Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005r., wydanego w przedmiotowej sprawie, odrzucona została skarga B. K. z uwagi na to, iż nie uzupełniła ona jej braku formalnego i nie podpisała skargi w zakreślonym przez sąd terminie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym kontrola ta jest, zgodnie z § 2 przywołanego artykułu, sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a..

18 Stosownie do unormowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

19 Kontrolując zaskarżony akt sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

20 W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało ocenić prawidłowość zastosowania przez Radę Miejską w O. przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ), gdyż w okresie podejmowania uchwały obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ), która weszła w życie od dnia 11 lipca 2003r. ( art. 89 ustawy ).

21 Jednakże stosownie do treści art. 85 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

22 W niniejszej sprawie Rada Miejska w O. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęła w dniu [...] (nr [...]), co wynika ze sprawy rozpoznawanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym sygn. IISA/Łd 719/05, a projekt tego planu został ponownie wyłożony do wglądu w dniach od 4 do 28 lutego 2005r.

23 Tak więc w przedmiotowej sprawie, na podstawie przywołanego art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ).

24 Ustawa ta przewidywała szczegółową procedurę przygotowania i uchwalania planu, a nadto zawiera gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy.

25 Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

26 W art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określone zostały szczegółowo obowiązki wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, które muszą być zrealizowane po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

27 Z punktu widzenia zasadności niniejszej skargi należy zwrócić uwagę na spoczywającym na burmistrzu obowiązku zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, jak również osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a i c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

28 Projekt planu powinien być wyłożony na okres co najmniej 21 dni ( art. 18 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy ).

29 Każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia planu ( art. 24 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ).

30 Po upływie wskazanego okresu burmistrz rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu oraz ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych ( art. 18 ust. 8 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

31 Tak ściśle określona procedura uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego służyć ma ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego.

32 Ustawodawca zagwarantował bowiem rzeczywistą, a nie pozorną, ochronę poprzez ściśle wymaganą w art. 18 ust. 2 pkt 1-14 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym procedurę oraz skutek jej niezachowania określony w art. 27 ust. 1 ustawy ( stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ). Ten wymóg nie będzie spełniony, jeżeli zainteresowane osoby zostaną pozbawione udziału w sesji rady gminy, na której rozpatrzono ich zarzuty.

33 Brak odpowiedniego zawiadomienia stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy i skutkuje sam w sobie nieważnością uchwały ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002r., SA/Bk 472/2002, niepublikowany).

34 W rozpatrywanej sprawie nie został dopełniony wymóg właściwego zawiadomienia właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.

35 W aktach sprawy nie ma bowiem imiennie skierowanego do skarżących, jako właścicieli działek o nr 581 i 582, objętych procedurą planistyczną, zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, ani dowodu jego doręczenia, czego wymaga art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również dowodu imiennego zawiadomienia skarżących o terminie sesji, na której Rada Miejska miała rozpatrywać zarzuty, co stanowi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy.

36 W aktach znajduje się jedynie kopia ogłoszenia w gazecie "7 dni O." z dnia 8 czerwca 2005r. oraz kserokopia pokwitowania przesyłki przez skarżących z dnia 10 czerwca 2005r., przy czym brak jest dowodu wskazującego na treść tej przesyłki. Wskazane braki stanowią o naruszeniu trybu postępowania, a zgodnie z treścią art. 27 ust 1 każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

37 Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru zawartego pomiędzy ulicami: A, ulicą oznaczoną w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], B i projektowaną ulicą C, poprzez zarezerwowanie części działek małżonków K. na potrzeby planowanego poszerzenia drogi, oznacza, iż skarżący miał interes prawny w kwestionowaniu jego ustaleń, uprawniający do wniesienia zarzutu ( por. np.: wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r., II SA/Lu 404/98, niepublikowany, z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 695/98, ONSA 2000 Nr 1 poz. 16 ).

38 Zarzut wniesiony przez małżonków K. przedstawiony został przez burmistrza O. radzie gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

39 Stosownie do art. 24 ust. 3 wskazanej ustawy - o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

40 W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażany był pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale organ winien zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia.

41 Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie do projektu planu miejscowego ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 1999r., IV SA 1638/98 - LEX nr 48261, z dnia 2 lipca 2002 r., II SA/Lu 200/2001, nie publ., z dnia 14 grudnia 1998 r., IV SA 1046/98, LEX nr 43698, z dnia 17 października 1997 r., IV SA 687/97, nie publ. ).

42 Osoby wnoszące zarzut powinny mieć bowiem przedstawione rzeczywiste, poddające się konkretnej weryfikacji dane, z których by wynikało, że dana postać projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędna i została wybrana jako najlepsza spośród innych możliwych. Rada gminy zobowiązana jest wykazać, iż proponowane rozwiązania planistyczne są obiektywną koniecznością, warunkującą zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania działki, gdyż w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Ustawodawca, nakładając na gminę obowiązek uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu do planu zagospodarowania przestrzennego, miał na celu nie tylko nie budzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale także próbę przekonania wnoszącego zarzuty o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2001 r., II SA/Łd 112/2001- nie publ., z dnia 24 czerwca 2002r., IV SA 2913/2001, nie publ., z dnia 8 maja 2002 r., IV SA 4645/2003, nie publ. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2004r., IV SA 4645/2003, nie publ.).

43 Nie można natomiast uznać za spełniające wymogi art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienia uchwały, która - jak w niniejszej sprawie, jest lakoniczna, nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia i oceny okoliczności sprawy i nie odnosi się w pełni do podnoszonych w zarzucie kwestii.

44 W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarzut, iż planowane poszerzenie drogi miałoby być zrealizowane tylko kosztem jego działki, z zachowaniem w nienaruszonym stanie nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie ulicy, będącej we władaniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

45 Rada Miejska w O., odrzucając zarzut S. K., nie odniosła się do wskazanego argumentu, ograniczając się jedynie do uzasadnienia konieczności pozostawienia w planie drogi dojazdowej, której usunięcie spowodowałoby odebranie działkom o numerach 577, 578, 579, 580, 581, 582, 583, 584/1 i 585/1 waloru działek budowlanych, jako nie posiadających dostępu do drogi publicznej.

46 W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż S. K. wnosząc zarzut do planu miejscowego nie kwestionował konieczności poszerzenia drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...], a jedynie zarzucał, jak wyżej zaznaczono, że inwestycja zgodnie z planem ma być realizowana wyłącznie kosztem działek znajdujących się po jednej stronie ulicy, z pominięciem nieruchomości usytuowanych po jej drugiej stronie.

47 Organ nie odniósł się zatem do zarzutów skarżącego i nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości konieczności przyjętego rozwiązania planistycznego, czym naruszył art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie odniósł się do zarzutu nieproporcjonalnego obciążenia właścicieli nieruchomości znajdujących się po dwóch stronach drogi, które charakteryzowały się tymi samymi lub podobnymi właściwościami. W rozpatrywanej sprawie konieczne było zbadanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych. W uchwale tej mówi się jedynie o tym, że teren po drugiej stronie ( północnej ) jest zabudowany budynkami wielorodzinnymi, mającymi dostęp z ulicy B, częściowo ogrodzony. Nie wyjaśniono jednak, czy i na ile powyższa zabudowa i ogrodzenie uniemożliwiają poszerzenie drogi stosownie do sugestii zaproponowanej przez skarżącego.

48 Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

49 Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł, jak w sentencji.