Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Kr 373/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Kr 373/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLV/469/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz-8" stwierdza nieważność § 7 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLV/469/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 8", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 7 ust. 5 pkt 3. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności: art. 96 ust. 1 i ust 6-9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej upoś) oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp) poprzez określenie rodzajów paliw jakie nie mogą być wykorzystywane do zaopatrywania w ciepło obiektów budowlanych na obszarze objętym planem.

3 W uzasadnieniu szczegółowo wskazano na zarzucane naruszenie podając argumentację strony przeciwnej wyrażoną w toku postępowania nadzorczego. Wojewoda Małopolski podkreślił powody uznania zarzucanego naruszenia za istotne.

4 W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej oddalenie podkreślając, iż zasada ochrony środowiska uwzględniana jest przy sporządzaniu i aktualizacji wszystkich aktów planowania przestrzennego. Wynika to zarówno z art. 71- 73 upoś, jak też z przepisów upzp (art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 39 ust. 3 pkt 2, art. 47 ust. 2 pkt 2). Realizacja tej zasady następuje w szczególności poprzez określenie rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przez powstającymi zanieczyszczeniami oraz poprzez ustalanie warunków realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych warunków w zakresie ochrony środowiska (art. 71 ust. 2 upoś). A zatem, Rada Miasta Nowego Sącza uchwalając zaskarżony § 7 ust. 5 pkt 3 ww. uchwały wypełniła wiążące ją ustawowe zobowiązanie dotyczące określenia zasad ochrony środowiska. Podano także, iż główną rolę w utrzymaniu racjonalnej gospodarki zasobami środowiska ustawodawca wyznaczył organom planowania przestrzennego z obszaru gminy, które wykonują swoje obowiązki w tym zakresie m.in. poprzez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi. Określenie wymagań ochrony środowiska na danym terenie następuje na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Takie opracowanie, przygotowane w trakcie prac nad zaskarżonym zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje wprost na preferencje dla ekologicznych nośników energii w terenach przewidzianych do inwestowania w związku ze znaczną emisją zanieczyszczeń do atmosferycznych (pył, S02, N02, CO) powodowaną ogrzewaniem lokali w oparciu o indywidualne źródła ciepła opalane węglem, koksem itp. Określenie zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3, następuje poprzez wprowadzenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a tym samym w dokumentach planistycznych powinny się znaleźć ustalenia dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z przekroczonych standardów jakości środowiska, konieczności zachowania tych standardów oraz zasad korzystania z zasobów środowiska. To wszystko zostało określone w zaskarżonej uchwale przy zachowaniu norm kompetencyjnych. Organ zobowiązany jest, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp, wprowadzić zapisy dotyczące ochrony środowiska. Organ takie zapisy wprowadził uwzględniając całość obowiązujących przepisów prawa. Nadto szereg nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów i obiektów wynika wprost z przepisów ustaw odrębnych, jak również że ustalenia planu nie mogą w tym zakresie wykraczać poza regulacje o randze ustaw, a mogą je jedynie doprecyzować, czy potwierdzać. Dlatego też, w zaskarżonej uchwale organ w żaden sposób nie wykracza poza normy, które wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr XXXIII/425/17 z dnia 23 stycznia 2017r. (uchwała "antysmogowa") na podstawie art. 96 upoś, a wręcz przeciwnie, potwierdza je, choć innymi słowy. Zaskarżona uchwała (tak jak uchwała "antysmogowa") nie zakazuje w sposób bezwzględny stosowania paliw stałych, a jedynie potwierdza ograniczenia, które są wprowadzone ww. uchwałą Sejmiku. Nie cytuje ich dosłownie, ale ogólnie wskazuje na zakaz stosowania paliw wysokoemisyjnych, czyli miałów, mułów i flotów węglowych i wilgotnego drewna, o czym stanowi uchwała "antysmogowa". Ograniczenia jakie wprowadzono uchwałą "antysmogowa" dotyczą zakazu stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych, a zaskarżona uchwała tylko je potwierdza. W tym zakresie zapisy obu uchwał są zbieżne. Nadal można korzystać z paliw stałych, które charakteryzują się małą emisją zanieczyszczeń. Ustalenie to zostało wprowadzone w planie miejscowym z uwagi na złą jakość powietrza w Nowym Sączu, szczególnie w okresie grzewczym, w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako kompleksowy prawny środek ochrony środowiska danego obszaru ma służyć koordynowaniu gospodarowania przestrzenią w zakresie szkodliwej działalności dla środowiska i zaskarżone zapisy uchwały właśnie temu służą. Określone w przedmiotowym planie zagospodarowania zasady ochrony środowiska nie powielają przepisów powszechnie obowiązującego w tym zakresie prawa, ale przyjęte rozwiązanie uwzględnia uwarunkowania faktyczne i prawne obowiązujące już na danym terenie w zakresie ochrony środowiska. Istotnym elementem środowiska przyrodniczego, oddziałującym w sposób bezpośredni na zdrowie, a tym samym na jakość życia człowieka, jest stan czystości powietrza atmosferycznego. W związku z obowiązkiem ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, jaki narzuca upzp określono zasady ochrony powietrza jako jednego z elementów środowiska. Niezwykle istotnym elementem wpływającym na proces poprawy jakości powietrza jest świadomość społeczna dotycząca negatywnego wpływu zanieczyszczeń powietrza na zdrowie ludzkie, stan środowiska oraz infrastrukturę i wynikające z niej zaangażowanie społeczne w działania na rzecz poprawy czystości powietrza (perspektywa społeczeństwa), zapisy wprowadzone w zaskarżonej uchwale, a dotyczące ochrony środowiska, nie tylko spełniają wymagania proceduralne, ale potwierdzają przepisy uchwały "antysmogowej", co do której świadomość społeczna jest niewielka. Podniesienie takiej świadomości społecznej w zakresie wpływu jakości powietrza na stan zdrowia i środowiska skutkować powinno przede wszystkim zmianą zachowań społeczeństwa. Z uwagi na to wskazane w skardze uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

7 Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna w zakresie kwestionowanego uregulowania § 7 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

8 W planie miejscowym zgodnie z uregulowaniami upzp obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 upzp). Uregulowania te nie dają organom gminy kompetencji do wykluczenia możliwości stosowania systemów grzewczych z wykorzystaniem paliw stałych. Również przepisy upoś nie dają gminie takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 upoś, sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 tej ustawy określono, że uchwała o której mowa w ust. 1, między innymi określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy. Z uwagi na to wadliwe są nie tylko te ustalenia planu, które wprost naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

9 Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności. W analogicznej sprawie (stwierdzając nieważność w części uchwały w zakresie słów "zakaz stosowania węgla") wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn.. akt. IV SA/Po 98/16, stwierdzając, że zakres przedmiotowy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 upzp wyczerpująco wymieniając obligatoryjne (ust. 2) i fakultatywne (ust. 3) elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada nie może określić takich wymagań dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, jakie nie wynikają z art. 15 ust. 2 i 3 upzp. Brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w miejscowym planie zakazu stosowania węgla. Brak bowiem w art. 15 upzp jak i w pozostałych przepisach ustawy normy kompetencyjnej pozwalającej Radzie Miejskiej na wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla.

10 Nadto Sejmik Województwa przyjął tzw. uchwałę antysmogową dla Małopolski. W dacie uchwalania planu miejscowego obowiązuje uchwała Nr XXXIII/452/17 z 23 stycznia 2017 r., w której wprowadzono zakaz stosowania: paliw, w których udział masowy węgla kamiennego lub węgla brunatnego o uziarnieniu 0-3 mm wynosi powyżej 15%, paliw zawierających biomasę o wilgotności w stanie roboczym powyżej 20%. W uchwale tej nie zakazano bezwzględnego stosowania paliw stałych, a wprowadzono ograniczenia stosowania miałów, mułów i flotów węglowych (czyli paliw, gdzie drobnego węgla kamiennego lub brunatnego - ziarno 0-3 mm -jest więcej niż 15%), wilgotnego drewna (o wilgotności powyżej 20%). Kwestionowany przepis nie jest zbieżny z normami jakie wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego.

11 Zatem Rada Miasta Nowego Sącza wprowadzając zapisami planu zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych w obiektach budowlanych na cele grzewcze przekroczyła swoje kompetencje, czym naruszyła art. 96 upoś oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 pkt. 10 upzp.

12 Z uwagi na powyższe orzeczono jak sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.