Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2015 r., II SA/Kr 306/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2015 r., II SA/Kr 306/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi "G" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. znak: [...] orzekł o pozostawieniu inwestorowi: "G" sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. do uiszczenia należność w kwocie: 49.056,52 zł naliczonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] za usunięcie 68 szt. drzew, kolidujących z inwestycją pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w przyziemiu wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.kan., c.o., gazową, n.n. z ul. R." - 1 etap inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w przyziemiu na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą wjazdem na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. R. w K.", ponieważ nie zrealizowano nałożonego przedmiotową decyzją warunku nasadzenia 68 szt. drzew na terenie dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. oraz dz. nr [...] obr. [...] przy ul. R. w terminie do 15 grudnia 2012 r.

3 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na wniosek inwestora tj. "G" sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. została wydana decyzja Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...], która pozwalała inwestorowi na usunięcie 68 szt. drzew oraz 26,5 m2 krzewów, kolidujących z planowaną inwestycją z terenu dz. nr [...] obr. [...]. W zamian miał on w terminie do dnia 15 grudnia 2012 r. nasadzić na terenie dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. oraz dz. nr [...] obr. [...] przy ul. R. 68 szt. drzew i 26 szt. krzewów. W decyzji została ustalona opłata w kwocie 55 124,76 zł za usunięcie drzew i krzewów, a termin jej uiszczenia odroczono na okres 3 lat od dnia wydania pozwolenia.

4 Spółka wystąpiła z wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. o zmianę miejsca nasadzeń zastępczych na ul. T. - dz. nr [...] obr. [...], jednak wniosek ten został załatwiony odmownie decyzją z dnia 20 lutego 2013 r., która to, po rozpatrzeniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stała się ostateczna dnia 11 czerwca 2013 r.

5 W toku postępowania ustalono, że strona dokonała nasadzeń 68 szt. drzew w innej lokalizacji - przy ul. T.. Jednakże z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] wynikał obowiązek wykonania nasadzeń w innym miejscu, który nie został wykonany. Z tego też względu nałożono karę na podstawie art. 84 ustawy o ochronie przyrody.

6 Od decyzji tej odwołanie wniosła "G" sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K.. W późniejszej wymianie korespondencji w/w Spółka wykazała, iż jest następcą prawnym spółki "G" sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. (adresata decyzji), a zatem była uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania. W odwołaniu wskazuje, że nie było możliwości posadowienia nowych drzew na działkach wskazanych uprzednio w decyzji. Wystąpiono o zmianę miejsca nasadzeń i tam drzewa zostały nasadzone. W związku z tym strona zrekompensowała ubytek w środowisku. W odwołaniu podniesiono, że dla środowiska nie ma znaczenia, gdzie drzewa zostają posadzone.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 stycznia 2014 r. [...] - działając na podstawie art. 84 ust. 1-4 i 5a w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., zwana dalej ustawą) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwany dalej k.p.a.); utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

8 Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w postępowaniu mającym za przedmiot pozostawienie do uiszczenia opłaty nałożonej w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów bada się jedynie, czy warunek nałożony decyzją został wypełniony. Spełnienie bowiem warunku powoduje, że opłata za udzielenie zezwolenia zostaje umorzona. Nie wywiązanie się z warunku powoduje natomiast pozostawienie opłaty do uiszczenia. Obecnie w sprawie pozostawało zatem do zbadania, czy odwołujący wykonał spoczywający na nim obowiązek i czy dokonał tego w terminie. To też było przedmiotem postępowania przez organem I instancji.

9 Jak wynika z protokołów oględzin z dnia 28 sierpnia 2013 r. i 23 kwietnia 2014 r. na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. oraz dz. nr [...] obr. [...] przy ul. R. dokonano nasadzeń krzewów oraz na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. kilku drzew. Natomiast pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. strona poinformowała o nasadzeniu 68 szt. drzew przy ul. T. W związku z tym Kolegium uznało za udowodnione niezrealizowanie przez stronę wskazanego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] warunku.

10 Organ II instancji stanął na stanowisku, że wobec niezrealizowania obowiązku nasadzeń wynikającego z decyzji administracyjnej (nasadzenia na innej działce nie stanowią realizacji obowiązku, którego spełnienie warunkuje umorzenie opłaty za wycięcie drzew) zasadne było orzeczenie o pozostawieniu określonej kwoty do zapłaty. Z uwagi na powyższe Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, weryfikując przy tym, czy kwota naliczona w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] została określona we właściwej wysokości. Weryfikacja ta przebiegła pozytywnie, gdyż suma kwot naliczonej opłaty za krzewy to 6.068,24 zł (dowód: decyzja Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...]; karta 127 akt sprawy), a kwota naliczona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] to 55.124,76 zł, co po odjęciu opłaty za krzewy daje 49.056,52 zł, czyli daje to kwotę orzeczoną kontrolowaną decyzją.

11 Kolegium zwróciło uwagę, że w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] i jednocześnie zobowiązującej do dokonania nasadzeń został wskazany termin dokonania tych nasadzeń do dnia 15 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt [...] stwierdziło, że zastrzeżenie tegoż terminu było nieważne. Zatem, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew zostaje skonsumowana z momentem wycięcia drzew i z tą chwilą powstaje obowiązek dokonania nowych nasadzeń przez wnioskodawcę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 lipca 2009 r., sygn. II SA/Po 42/09). Dlatego też nasadzeń należało dokonać razem z usunięciem drzew lub też bezpośrednio po tej czynności, gdyż tak był ukształtowany obowiązek beneficjenta zezwolenia.

12 Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "G" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie:

13 - art. 84 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię a polegającą na przyjęciu, że nasadzenie drzew w innym miejscu niż wskazane w decyzji nie jest podstawą do umorzenia należności

14 - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca nie dokonała nasadzeń

15 - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że organ wskazał termin na dokonanie nowych nasadzeń.

16 Na podstawie tych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26.06.2014 r. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprawdzie skarżący przyjął obowiązek nasadzenia nowych roślin na działce nr [...] i na działce przy ul. K. na nowej inwestycji (działka [...]). Po wybudowaniu bloków okazało się jednak, że miejsca jest tak mało, że nasadzenie było niemożliwe. Skarżący wystąpił o zmianę nasadzeń - na ul T. i tam też te drzewa zostały nasadzone - okoliczność ta jest poza sporem i wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

18 W myśl art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

19 Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Bezsporne w sprawie jest, że nasadzone drzewa i krzewy zachowały żywotność.

20 Zdaniem strony skarżącej istotne jest, czy w wyniku nasadzenia został zrekompensowany uszczerbek w środowisku - z pewnością tak, ponieważ skarżąca nasadziła tyle drzew o ile wnioskował Prezydent Miasta. Dla środowiska i jego walorów nie ma znaczenia czy te drzewa zostały nasadzone w miejscu wskazanym w decyzji czy na działce obok. Żaden przepis ustawy o ochronie przyrody takiego warunku nie stawia.

21 Po drugie istotne jest, że warunek stawiany w decyzji nie mógł zostać zrealizowany, gdyż nie było miejsca, aby te drzewa nasadzić. Tej okoliczności organ nie wziął pod uwagę.

22 Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22.12.2014 o znaku [...] stwierdziło częściową nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16.03.2010 r. o znaku [...] w części w której określono termin usunięcia drzew (do dnia 31.12.2010 r.) oraz w zakresie terminu nasadzeń zastępczych (został w decyzji ustalony do dnia 15.12.2012 r.).

23 Brak określenia terminu takich nasadzeń w decyzji pierwotne powoduje, że organ pierwszej instancji a więc Prezydent Miasta winien wyznaczyć stronie termin na zrealizowanie tego obowiązku. Termin ten winien być wyznaczony po stwierdzeniu ostateczności decyzji w której zezwolono na wycięcie drzew.

24 W realiach niniejszej sprawy, organ ten nie wskazał terminu do kiedy te nasadzenia winny być zrealizowane (termin z decyzji z dnia 16.03.2010 r. został uznany za nieważny przez SKO) a zatem z ostrożności należy wskazać, że skarżący ma nadal otwarty termin na dokonanie tych nasadzeń co winno skutkować uznaniem niniejszej skargi za zasadną.

25 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

27 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

28 Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

29 Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 627 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić (...) po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W myśl ust. 3 tego przepisu wydanie takiego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Z kolei art. 84 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek ponoszenia opłat za usunięcie drzew lub krzewów, a ust. 3 art. 84 stanowi, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu.

30 Dla niniejszej sprawy kluczowe są regulacje zawarte w art. 84 ust. 4 - 5a ustawy o ochronie przyrody. W ust. 4 wprowadzono zasadę, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat (ust. 5), natomiast jeżeli nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew.

31 Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ani zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego.

32 W decyzji w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów z działki nr [...] przy ul. R. Prezydent Miasta skorzystał z możliwości, jaką dają powołane wyżej przepisy i wydał zezwolenie pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami i krzewami. W decyzji tej jednoznacznie określono gdzie ma nastąpić lokalizacja nowych nasadzeń: na działce nr [...] przy ul. K. i działce nr [...] przy ul R..

33 Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, że strona skarżąca tego obowiązku nie wykonała, a zasadzenia wykonała w innym miejscu - przy ul. T..

34 Zarzuty strony skarżącej koncentrują się na dwóch kwestiach: po pierwsze - że nasadzenie w innym miejscu niż wskazano w decyzji powinno być podstawą do umorzenia należności, a po drugie - że po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] w części określającej termin usunięcia drzew oraz termin dokonania nasadzeń powoduje, że organ administracji nie wskazał terminu dokonania nasadzeń, a więc termin ten jest nadal otwarty.

35 Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, że organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów ma kompetencję do określenia miejsca dokonania nasadzeń zastępczych - co wynika z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2013 r., sygn. II SA/Kr 767/13 (LEX nr 1462081) stwierdzając: "nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracyjny miał możliwość wskazywania miejsca nasadzeń zastępczych, podczas gdy zdaniem Skarżącej ma prawo wskazywać wyłącznie miejsce przesadzenia krzewów. Takiej wykładni art. 83 ust. 3 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela gdyż - jak słusznie wskazał organ II Instancji - prowadziłaby ona do całkowitego wypaczenia zasad ochrony przyrody, które realizować ma ustawa. Nasadzenia zastępcze, czy też obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów ma na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych a nie tylko w zasobach przyrodniczych jako takich. Gdyby nawet jednak przyjąć interpretację wskazywaną przez Skarżącą, to kwestionowanie tego postanowienia decyzji Prezydenta Miasta K. z 2009 r. o zezwoleniu na usunięcie krzewów jest w niniejszej sprawie niemożliwe. Jest to ostateczna decyzja administracyjna, korzystająca z domniemania prawidłowości a wzruszenie jej mogłoby nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych".

36 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela. Wykonanie nasadzeń w innym miejscu (przy ul. T. ) wbrew obowiązkowi wynikającemu z decyzji nie jest jej prawidłowym wykonaniem i podstawą do umorzenia należności. W świetle art. 84 ustawy o ochronie przyrody nie mają żadnego znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącą, że nasadzenie było niemożliwe ze względu na brak miejsca w związku z nową inwestycją. Strona była świadoma treści decyzji z dnia 16 marca 2010 r. i warunków z niej wynikających, a w szczególności faktu, że niezrealizowanie nasadzeń w zakresie i w miejscu określonym w tej decyzji będzie prowadziło do konieczności uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Ponadto decyzja odmawiająca zmiany decyzji z dnia 16 marca 2010 r. w zakresie miejsca nasadzeń jest ostateczna, a wniosek strony o wznowienie postępowania w tej sprawie został załatwiony odmownie. W chwili obecnej brak jest podstaw do kwestionowania obowiązku nasadzeń w takim zakresie, w jakim wynika z pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta z 16 marca 2010 r.

37 Nie można również zgodzić się z zarzutami skargi że "dla środowiska i jego walorów nie ma znaczenia czy drzewa zostały nasadzone w miejscu wskazanym w decyzji czy obok". Takie stanowisko jest przejawem braku poszanowania zasad ochrony przyrody i sprzeczne z celami ustawy. Ochrona przyrody ma bowiem na celu zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody. Nasadzenie zastępcze bądź przesadzenie usuwanych drzew lub krzewów ma za zadanie jak najlepszą kompensatę strat w konkretnych lokalnych zasobach przyrodniczych, a nie w tych zasobach w ogólności.

38 Co do kwestii terminu wykonania obowiązku nasadzeń należy wyjaśnić, że bezzasadny jest zarzut strony skarżącej że ma nadal otwarty termin na dokonanie nasadzeń. W pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. znak: [...] odroczono termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów do dnia 16 marca 2013 r. – to jest 3 lata od dnia wydania decyzji (art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody), a w związku z tym orzeczenie o pozostającej do uiszczenia należności jest prawidłowe, bowiem jest to konsekwencja upływu terminu odroczenia i kontroli czy obowiązek został wykonany.

39 Jak wynika z powyższego zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd dokonał również z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji co do zgodności z prawem w zakresie nieobjętym zarzutami i nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, ani też naruszeń przepisów postępowania.

40 Dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.