Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r., II SA/Kr 266/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r., II SA/Kr 266/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: SKO.OŚ/4170/254/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I Instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie R. S. i M. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/254/2022, po rozpoznaniu odwołania R. S. i M. S., utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Michałowice z dnia 30 czerwca 2022 r. nr OS.6236.10.2022.PZ w zakresie, w jakim nakazano R. S. i M. S. usunięcie wszystkich odpadów o kodzie: 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, z terenu działki nr [...] obręb P. w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu oraz przetransportowanie ich do uprawnionych miejsc odzysku, zbierania lub unieszkodliwienia, a także przekazanie podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie. Zmieniono ponadto decyzję organu I instancji w zakresie terminu, wskazując, że odpady należy usunąć do dnia 31 stycznia 2024 r.

3 Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia były dokonane podczas oględzin ustalenia, iż około pół działki, o której mowa w decyzji, zostało nadsypane masami ziemnymi. Właściciele działki poinformowali, że nasyp powstał w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego. R. i M. S. są właścicielami przedmiotowej działki, a także na ich zlecenie nawieziono ziemię.

4 W świetle powyższego organ uznał ich za właścicieli odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), natomiast podstawę prawną orzeczonego nakazu stanowił art. 26 ust. 1 tej ustawy.

5 Od powyższej decyzji R. S. i M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zażądali jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu wskazali, że wydany w stosunku do nich nakaz jest bezzasadny. Wyjaśnili, że nawieziona ziemia miała służyć wyrównaniu działki w związku z planowaną budową. Zapewnili, że ziemia zostanie rozplantowana po całej działce, a przede wszystkim, że jej ilość nie przekracza dopuszczalnej ilości 200 kg na metr kwadratowy.

6 Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

9 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

10 W świetle przepisów nie budzi wątpliwości, że nawieziona ziemia stanowi odpad. Otóż zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, a contrario masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacja jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IIOSK,2936/14).

11 Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 3a tej ustawy decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna zaś zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia. Ustawodawca zdefiniował również pojęcia "posiadacza odpadów" oraz "wytwórcy odpadów". I tak stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

12 Wskazać dalej należy, iż legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 198/18 obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Ol 1005/17). Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

13 Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza.

14 Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W tym zakresie organ I instancji zaniechał pewnych koniecznych ustaleń, a organ odwoławczy tych uchybień nie dostrzegł i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, które zostało wydane przedwcześnie.

15 Wracając do podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy podkreślić, że w świetle art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, w decyzji nakazującej usunięcie odpadów należy wskazać ich rodzaj. Wprawdzie w treści rozstrzygnięcia nakazano skarżącym usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04, jednakże w uzasadnieniu organ nie wskazał wyraźnie i jednoznacznie jaki rodzaj odpadów został nawieziony na działkę skarżących. W tym zakresie jego ustalenia są niepełne i niewystarczające. Można się w zasadzie wyłącznie domyślać, że zapewne taki rodzaj odpadów został przez skarżących nawieziony, choć z protokołu oględzin wynika, że w nasypie występował również gruz, co sprawia, że uzasadnienie w tym zakresie nie jest do końca spójne i kompletne. Gruz skatalogowany jest bowiem pod innym kodem niż 17 05 04.

16 Organy nie wzięły ponadto pod uwagę regulacji prawnych, które dla strony skarżącej mogą mieć kluczowe znaczenie, ani nie poczyniły w tym zakresie istotnych ustaleń.

17 Otóż nie ulega dyskusji, że nawieziona ziemia stanowi odpad w rozumieniu cyt. ustawy, a jej rozmieszczenie na działce należy uznać za prowadzenie procesu odzysku odpadów, które co do zasady wymaga zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie jednak z art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędących przedsiębiorcami władających nieruchomościami, zwalnia się z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub na ich przetwarzanie odpadów, jeżeli wykorzystują odpady na potrzeby własne. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

18 Zasady te reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93), które dopuszcza przyjęcie odpadów o kodzie 17 05 04 w celu utwardzenia powierzchni, przy czym dopuszczalna masa takich odpadów wynosi 0,2 Mg/m2.

19 Strona skarżąca podnosiła, że przyjęte masy ziemi nie przekraczają dopuszczalnej wielkości, organ tej kwestii jednak w ogóle nie zbadał. Tymczasem jeżeli okazałoby się, że twierdzenia skarżących są trafne, uniknęliby oni obowiązku usunięcia odpadów ze swojej działki.

20 Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane w naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które statuują zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązując organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

21 Podczas ponownego rozpoznania sprawy, organy po pierwsze jednoznacznie ustalą rodzaj nawiezionych odpadów, co znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji. Po drugie, w razie ustalenia, że nawiezione odpady stanowią odpady, które w świetle cyt. powyżej rozporządzenia osoby fizyczne mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, organy zbadają masę tych odpadów w celu ustalenia, czy przekracza ona dopuszczalną ilość określoną w zacytowanych powyżej przepisach. Dopiero tak przeprowadzone ustalenia dadzą podstawę do ewentualnego nałożenia nakazów wynikających z ustawy o odpadach.

22 Z wymienionych przyczyn, podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

23 O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 p.p.s.a.