Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2008 r., II SA/Kr 149/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2008 r., II SA/Kr 149/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 W dniu [...].2003 r. M. J., działając jako pełnomocnik E. S. i M. S. (akta postępowania administracyjnego, kareta nr [...]) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa budynku przy ul. [...] w [...] o część handlowo-usługową w poziomie parteru od strony podwórka na działce nr [...].

3 W trakcie prowadzonego postępowania sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Złożono również wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu dopuszczalnej emisji hałasu związanej z użytkowaniem przyszłej inwestycji. W dniu [...].2004 r. sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ustalając linię zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, geometrię dachu oraz średnią wielkość powierzchni działek.

4 Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...], numer [...] , działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. l w związku z art. 60 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz §§ l - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa budynku o część handlowo- usługową położonego na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...].

5 W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym prowadzono postępowanie celem ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].2004 r.; postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] .2004 r. oraz opinię Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] .2004 r.

6 W ocenie organu I-instancji spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowano się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony podniesiono, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz z przepisów szczególnych.

7 Załącznikami do tej decyzji są warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na stosownej mapie wraz z częścią graficzną tej analizy. Zgodnie z warunkami zabudowy, projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy jako zabudowa usługowa. Linia zabudowy została od strony północnej ustalona jako istniejąca linia zabudowy. Od strony południowej linię zabudowy określono w odległości 3 metrów od granicy z działką nr [...] Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono do 95%, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki inwestowanej nie mniej niż 5%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego obiektu ustalono na maksymalnie do 10 m.

8 Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono do 4,5 m. Określając geometrię dachu wskazano na dach płaski, wysokość krawędzi dachu ustalono do 4,5 m wraz z zagospodarowaniem dachu zielenią. Ustalono również, że zamierzenie inwestycyjne będzie miało jedną kondygnację naziemną. Dopuszczono zabudowę w granicy z działką [...] oraz w granicy z nowopowstającą działką nr [...]. Określono warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz w środki łączności wraz z odprowadzaniem ścieków i gospodarowaniem odpadów. Projektowany obiekt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustalono również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

9 Decyzję tą doręczono Wspólnocie Mieszkańców w dniu [...] 2004 r. i dnia [...] .2004 r. jednoosobowo Prezes Zarządu Wspólnoty Mieszkańców Z. P. wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej zmiany i odmowy ustalenia warunków dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania (akta postępowania administracyjnego, karty nr [...]).

10 Zarzucono w tak złożonym odwołaniu, że organ I-instancji naruszył art. 78 § l k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z badań i pomiarów akustycznych. Przeprowadzenie tego dowodu pozwoliłoby na ustalenie granic dopuszczalnej ingerencji w interesy Wspólnoty Mieszkaniowej, a organ I-instancji jest właściwy do przeprowadzenia tego dowodu. Wskazano na naruszenie art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie odwołującej się Wspólnoty nie wiadomo, na podstawie jakiej działki sąsiedniej ustalono te wskaźniki.

11 W odwołaniu stwierdzono, że w odniesieniu do wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego trudno mówić o kontynuacji w jakimkolwiek rozumieniu tego słowa, a zwłaszcza w ujęciu art. 61 ust. l ww. ustawy. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. l pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez nie uwzględnienie kolizji zamierzenia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi ochrony przed hałasem.

12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpoznaniu odwołania - decyzją z dnia [...].2004 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie obejmującym ustalenie warunków zabudowy.

13 W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zaskarżona decyzja zawiera treść określoną przez art. 59 i art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ww. ustawy. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich.

14 W ocenie organu odwoławczego wszystkie wymienione w decyzji I-instancyjnej elementy, których ustalenie konieczne jest w toku prowadzonego postępowania, istnieją i nie ulegną zmianie w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Potwierdzono stanowisko Prezydenta Miasta [...], że w tym postępowaniu nie miało znaczenia przeprowadzenie dowodu z badań i pomiarów akustycznych w okolicy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

15 Pojęcie "działek sąsiadujących dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" w ocenie organu odwoławczego obejmuje takie działki sąsiednie, które nie są ograniczone do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzenia inwestycyjnego. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizy wyznaczono prawidłowo, w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od granicy frontu działki przeznaczonej pod inwestycję.

16 Decyzję tą doręczono Wspólnocie Mieszkańców w dniu [...].2004 r. i dnia [...].2005 r. została wniesiona przez tą Wspólnotę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji.

17 W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska, przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 29.07.2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu oraz art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono brak przeprowadzenia dowodu w zakresie ustalenia, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku poprzez błędne przyjęcie, że taki dowód nie jest istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Ma to, w ocenie skarżącej Wspólnoty znaczenie, ponieważ mogłoby w ogóle podważać dopuszczalność jakiejkolwiek inwestycji znajdującej się w ścisłym otoczeniu mieszkań.

18 Ponadto w toku postępowania powinny być przeprowadzane wszystkie dowody, a nie tylko istotne dla sprawy. Brak przeprowadzenia tego dowodu doprowadził do naruszenia art. 115 Prawa ochrony środowiska i aktu wykonawczego o tej ustawy, a w konsekwencji do naruszenia również art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze podniesiono, że jedynie można mówić o kontynuacji funkcji usługowej w zakresie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, a nie kontynuacji wszystkich pozostałych wskaźników inwestycji. Skarżąca Wspólnota ponownie podniosła, że nie wskazano tej działki sąsiedniej, w oparciu o którą wyznaczono wskaźniki jako ich kontynuację. Ponadto dostęp do drogi publicznej realizowany jest drogą wewnętrzną, nie mającą charakteru publicznej.

19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

20 Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że art. 115 Prawa ochrony środowiska w ogóle nie może być w tej sprawie stosowany. Wskaźniki i parametry zabudowy ustalono w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz analizę sporządzoną na obszarze wyznaczonym na mapie.

21 Po wniesieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (stronę skarżącą) do przedłożenia statutu tejże Wspólnoty oraz dokumentów określających skład zarządu tej Wspólnoty w dacie wniesienia odwołania (akta sprawy, karty nr [...]). Wspólnota nie przedłożyła uchwały dotyczącej składu jej zarządu na datę wniesienia odwołania w tej sprawie, zaś z § 7 ust. 3 przedłożonego statutu wynika, że w razie wyboru zarządy wieloosobowego oświadczenia woli w imieniu Wspólnoty składają przynajmniej dwaj członkowie zarządu.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

23 Skarżąca Wspólnota Mieszkańców w dniu [...] 2005 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] .2004 r. znak [...], doręczoną skarżącej stronie [...] 2004 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu.

24 Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

25 Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...].

26 W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

27 Warunkiem skutecznego zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest wyczerpanie toku instancyjnego obejmującego daną sprawę. Tym samym w danej sprawie w której jest przewidziany dwuinstancyjny administracyjny tok procedury, musi być wydany akt administracyjny przez organ pierwszej instancji, a następnie na skutek prawidłowo wniesionego odwołania akt administracyjny organu drugiej instancji.

28 Odnosząc te ustalenia do niniejszej sprawy należy wskazać, że odwołanie od decyzji

29 Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...]2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa budynku o część handlowo- usługową położonego na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] wniósł w imieniu Wspólnoty Mieszkańców jednoosobowo Prezes Zarządu tej Wspólnoty. Natomiast organem Wspólnoty Mieszkańców budynków nr [...] jest zarząd. Tym samym to zarząd Wspólnoty mógł skutecznie wnieść odwołanie, a nie jedynie Prezes zarządu. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] z dnia [...] .2003 r. Wspólnoty Mieszkańców Nieruchomości przy ul. [...] z treści której wynika, że zarząd Wspólnoty stanowiły trzy osoby: K. K., Z. P. i Z. N. (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). W dniu [...] .2004 r. odwołanie od decyzji organu I-instancji podpisał jedynie Z. P. (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]), zaś skargę na decyzje organu odwoławczego w dniu [...].2005 r. podpisało pięciu członków zarządu tej Wspólnoty: Z. P., P. K., A. M., K. K. i Z. N. (akta sprawy, karta nr [...]).

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie postępowania przed tym Sądem wezwał o przedłożenie dokumentu, z którego wynikałby skład zarządu na datę wniesienia odwołania w tej sprawie, ale w wykonaniu tego wezwania doręczono Sądowi jedynie kopie uchwał w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty z [...] 2005 r., [...] .2006 r. oraz [...] .2007 r. Nadal więc kwestia prawidłowości reprezentowania Wspólnoty przy wniesieniu odwołania w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie jest wyjaśniona i to pomimo przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzupełniającego postępowania dowodowego.

31 Brak rozstrzygnięcia prawidłowości wniesienia odwołania w tej sprawie stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Pierwszą bowiem czynnością, jaka winien zbadać organ odwoławczy, winno być ustalenie, czy składający odwołanie jest uprawniony do reprezentowania Wspólnoty Mieszkańców. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), tylko zarząd Wspólnoty Mieszkańców kieruje jej sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali w przypadku, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Złożenie odwołania przez jednego członka zarządu Wspólnoty w przypadku, gdy zarząd jest wieloosobowy, nie spełnia wymogu prawidłowej reprezentacji, o której mowa w art. 21 ust. 2 ww. ustawy.

32 Organ odwoławczy zaniechawszy badania prawidłowości reprezentowania Wspólnoty naruszył art. art. 127 i art. 128 k.p.a. w związku z art. 30 § 3 k.p.a. i art. 63 § 3 k.p.a. Wspólnota Mieszkańców działała bowiem poprzez swoich przedstawicieli, których legitymacji do skutecznego występowania w imieniu tego podmiotu nie wykazano w postępowaniu odwoławczym. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie w związku z tym, że uchwałą nr [...] z dnia [...] 2003 r. Wspólnota Mieszkańców Nieruchomości przy ul. [...] wybrała zarząd 3-osobowy i gdyby okazało się, że taki był również skład zarządu na datę wniesienia odwołania, to odwołanie to byłoby obarczone istotnym brakiem w zakresie skuteczności reprezentacji wnoszącego je podmiotu.

33 Ewentualny brak wykazania przez podpisującego odwołanie legitymacji do występowania w imieniu podmiotu nie będącego osobą fizyczną, winien prowadzić do zakończenia postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygania sprawy.

34 W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 30 § 3 k.p.a. oraz art. 63 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

35 Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkańców w dacie wniesienia odwołania i stosownie do tego podjąć czynności zmierzające do zakończenia sprawy.

36 Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.