Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2017 r., II SA/Kr 1229/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2017 r., II SA/Kr 1229/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] M. O. – K. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Decyzją Nr 1 znak [....] z 17 listopada 2015 r., Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , objętych [....] , w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....] , b. gm. kat. [....] , prowadzonego na wniosek E.K. .

3 Odwołanie od tej decyzji złożyła E.K. , podnosząc m.in., iż: "do chwili obecnej nie upłynął termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. W drugiej kolejności skarżąca podnosi, iż w postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona decyzja, występowały również inne strony tj. M.K. i J.J. , które również wniosły o zwrot nieruchomości jak wyżej. (...) Skarżąca z ostrożności wskazuje, iż w dniu 2 marca 2013 roku zmarła strona M.K. , na co skarżąca przedkłada w kserokopii odpis skrócony aktu zgonu M.K. W związku z tą okolicznością nie można przyjąć aby termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., biegł w stosunku do M.K. W związku z jej śmiercią zawieszeniu uległ bieg wszelkich terminów w sprawie, w tym bieg terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a."

4 Wojewoda [....] decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r., znak [....] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.

5 W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". Z kolei § 2 ww. przepisu stanowi: "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane."

6 Poważne wątpliwości wywołuje w nauce postępowania administracyjnego problem sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania. Ogólnie ujmując, na tle formuły: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" prezentowane jest zarówno stanowisko, że nie stwarza ona podstawy do wydania decyzji administracyjnej, jak i pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania w formie decyzji.

7 Organ odwoławczy aprobując drugą z wymienionych koncepcji, wskazał, iż koncepcję tę zapoczątkowało stanowisko E. Iserzona: "W wypadku upływu terminu, o -którym, mowa w art. 91 § 2 (obecnie art. 98 § 2 k.p.a.), organ powinien stwierdzić, że żądanie, wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 192). Za koniecznością umorzenia postępowania w omawianym przypadku wypowiada się także A. Wasilewski. Odwołując się w pierwszej kolejności do wykładni językowej przepisu, formułuje dwie uwagi: "a) za wycofane uważa się jedynie żądanie, na podstawie którego wszczęto postępowanie; b) żądanie uważa się za wycofane". Zastrzega niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji przepisu "ani w tym sensie, że postępowania w ogóle nie było (...), ani też (...), że z mocy samego prawa organ jest w tym przypadku zwolniony od formalnego zakończenia postępowania administracyjnego decyzją, skoro kodeks do tego wyraźnie nie upoważnia". (...). Ten kierunek interpretacji przepisu podziela również B. Adamiak. W szerokim uzasadnieniu podnosi, że "Postępowanie administracyjne kończy się zawsze decyzją (art. 104 § 1), która rozstrzyga sprawę merytorycznie albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2). Zatem w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyłącznie zakończenie wszczętego postępowania w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie. Artykuł 98 § 2 nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która dałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 formy zakończenia postępowania. Odstąpienie od formy decyzji narusza możliwości obrony interesu przez stronę, a nie można wykluczyć sytuacji, że organ administracji publicznej naruszy art. 98 § 2, np. przez wadliwe obliczenie trzyletniego terminu liczonego zamiast od daty zawieszenia postępowania, od daty złożenia żądania zawieszenia postępowania przez stronę. W takim zatem przypadku należy na podstawie art. 105 § 1 umorzyć postępowanie w formie decyzji" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 444) - Komentarz do art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca , LEX 2010.

8 Następnie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 3/14, w którym Sąd wskazał: "Bezsporne jest, że na wniosek pełnomocnika inwestora postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.(...) Zgodnie z treścią art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK1180/11 (LEX nr 1082581) w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. Skarżący zarzucił nieprawidłowe obliczenie przez organ odwoławczy terminu trzech lat określonego w art. 98 § 2 k.p.a., który powinien rozpocząć bieg dopiero od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu. Istotnie w doktrynie prezentowany jest pogląd, że termin trzech lat biegnie od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazać jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że termin ten biegnie od daty wydania postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, z dnia 15 lutego 2011, I OSK 543/10" a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 13 grudnia 2013 r., I SA/Wa 720/13, z dnia 3 grudnia 2013 r., I SA/Wa 1624/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17października 2012 r., l SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225). Za przyjęciem daty wydania decyzji przemawia okoliczność, że w przepisie tym chodzi o jeden termin trzyletni. W tym jednym terminie wniosek powinna złożyć którakolwiek ze stron postępowania. Obliczanie terminu od daty doręczenia doprowadziłoby do biegu kilku terminów w przypadku wielu stron postępowania. Zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia, jak twierdzi skarżący. Zdaniem Sądu, data początkowa od której zaczyna biec termin 3 lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, zwłaszcza w sprawach, w których o zawieszenie postępowania występowało kilka osób. Data doręczenia postanowienia nie gwarantuje tego, że termin ten będzie jednakowy dla stron postępowania wnioskujących o zawieszenie. Może się bowiem zdarzyć, że w przypadku doręczenia odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego kilku osobom, w różnych datach, nie wiadomo było by jak liczyć koniec tego terminu - tj. czy od doręczenia decyzji pierwszej z osób - wnioskodawców, czy od daty doręczenia odpisu postanowienia ostatniej z nich. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12, LEXnr 1240225). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawione powyżej stanowisko. Z tego też względu stwierdzić należy, że termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., tj. w dniu 28 maja 2010 r., a zakończył się w dniu 28 maja 2013 r. W terminie tym nie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. został nadany do organu I instancji w dniu 12 lipca 2013 r. i wpłynął do 16 lipca 2013 r. Na skutek upływu terminu trzech lat należało uznać wniosek skarżącego z dnia 18 września 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę za wycofany. Wniosek o podjęcie postępowania złożony po upływie tego terminu jest zaś bezskuteczny. Zatem Wojewoda prawidłowo i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony, nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § l k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEXnr 78917)".

9 Prezydent Miasta K. postanowieniem znak [....] z 12 września 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....] , poł. w obr. 1, jedn. ewid. [....] m. K. , objętych [....] , w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....] , b. gm. kat. [....] , prowadzone na wniosek E.K. Organ I instancji pouczył wówczas E.K. o treści przepisu art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 103 k.p.a. Termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., tj. w dniu 12 września 2012 r., a zakończył się w dniu 12 września 2015 r. Ponieważ strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania należało uznać za wycofane i postępowanie umorzyć. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek E.K. , czyli art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

10 Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek E.K. za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, a zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

11 Odnosząc się do treści zarzutów odwołania wskazano, iż M.K. i J.J. są stronami postępowania zwrotowego dotyczącego części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....] , obr. l, jedn. ewid. [....] m. K. w granicach b. parcel l. kat. [....]. b. gm. kat. [....] , gdy tymczasem przedmiotowe postępowanie dotyczy sprawy o zwrot części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....] , poł. w obr. l, jedn. ewid. [....] m. [....] , objętych [....], w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....] , b. gm. kat. [....] , w którym to zakresie orzeczono decyzją Nr 1 Prezydenta Miasta K. znak [....] z 17 listopada 2015 r., a stroną tego postępowania jest jedynie E.K.

12 Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.K. , zarzucając jej uchybienia wskazane w uzasadnieniu, mające istotny wpływ na wynik postępowania i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

13 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie zgadza się w pierwszej kolejności ze stanowiskiem Wojewody [....] , iż w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do wydania przez organ l instancji rozstrzygnięcia w postaci decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej brak było podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie przez organ l instancji na podstawie wspomnianych przepisów. Stanowisko to znajduje oparcie w doktrynie i orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, iż postępowanie administracyjne nie może być umorzone w sytuacji zawieszenia tego postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. (tak m.in. Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II, str. 586-587, Jan Jendrośka w: Janusz Borkowski, Jan Jendrośka, Remigiusz Orzechowski, Adam Zieliński - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Janusza Borkowskiego", Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, str. 193, Zbigniew Janowicz - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Poznań 1995, wyd. II uzupełnione, str. 241, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 roku, sygn. VI SA/Wa 279/04, LEX nr 302571).

14 W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. skarżąca podniosła, iż w postępowaniu, w którym wydane zostało to rozstrzygnięcie, występowały obok niej również inne strony tj. M.K. i J.K. , które również wniosły o zwrot nieruchomości jak wyżej. Na dowód tej okoliczności skarżąca wskazała na zalegającego w aktach sprawy postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego (K. z dnia 28 grudnia 1995 roku, znak: [....] . Organ II instancji zaprzeczył w zaskarżonej decyzji wspomnianemu twierdzeniu skarżącej, podnosząc, iż stroną w sprawie jest jedynie skarżąca. Wspomniane ustalenie organu jest błędne w świetle dokumentów zalegających w aktach sprawy, w tym postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego oraz stanowienie Wojewody [....] z dnia 18 lutego 1996 roku, nr [....] . Z dokumentacji akt sprawy, w tym postanowień jw. wynika, iż postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości mówiących b. parcele: l. kat [....] i l. kat. [....] złożyły obok skarżącej również M.K. i J.J. Ustalenie organu, iż stroną w sprawie jest jedynie skarżąca wskazuje, że organ nie rozpatrzył wnikliwie całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organy obu instancji M.K. , jako strony postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, jest uchybieniem istotnym, mając na uwadze, iż w dniu 2 marca 2013 roku zmarła M.K. W związku z tą okolicznością nie można było przyjąć aby termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., biegł w stosunku do zmarłej M.K. W związku z jej śmiercią zawieszeniu uległ bieg wszelkich terminów w sprawie, w tym bieg terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. W związku ze śmiercią wspomnianej strony nie można przyjąć domniemania wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a., iż zgłoszone przez M.K. żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zostało wycofane. Wskazać należy, iż w przypadku śmierci strony postępowanie administracyjne jest zawieszane z urzędu, a organ ma obowiązek ustalić następców prawnych zmarłej strony. W przypadku śmierci strony organ wydaje ewentualne rozstrzygnięcie w stosunku do jej następców prawnych.

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

17 Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

18 W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

19 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

20 W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiot kontroli Sądu stanowiły rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie o zwrot części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....] , poł. w obr. l, jedn. ewid. [....] m. K. , objętych [....] , w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....] , b. gm. kat. [....] . W tym przedmiocie orzeczono bowiem decyzją Nr 1 Prezydenta Miasta K. znak [....] z 17 listopada 2015 r., a następnie decyzją Wojewody [....] znak [....] z dnia 9 sierpnia 2016 r. Co istotne, przymiot strony w ramach kontrolowanego postępowania przysługiwał wyłącznie skarżącej E.K. Jako chybione (będące najpewniej efektem omyłki) i pozostające poza zakresem rozpoznania należy, zatem zakwalifikować wszelkie twierdzenia skarżącej odnoszące się do okoliczności związanych z M.K. Osoba ta faktycznie posiadała status strony postępowania zwrotowego, jednakże obejmującego inne nieruchomości i charakteryzującego się odmiennym kręgiem uczestników (status strony posiadała w nim, obok M.K. , m.in. również E.K. ). W kontekście przytoczonych kwestii nie zachodziła więc przesłanka jedności sprawy administracyjnej. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby fakt śmierci M.K. miał jakikolwiek wpływ na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć kwestionowanych w rozpoznawanej skardze.

21 Przechodząc do problematyki art. 98 § 2 Kodeksu Postępowania administracyjnego, na wstępie warto nadmienić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni aprobuje wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody [....] stanowisko co do sposobu obliczania 3 – letniego terminu warunkującego uznanie żądania strony za wycofane. Termin ten powinien być liczony od chwili wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tylko takie rozwiązanie gwarantuje, bowiem jednolity bieg okresu zawieszenia niezależnie od ilości stron, a przez to kategoryczną i bezsporną identyfikację daty, z której nastaniem ziszczeniu ulegałby skutek wskazany w omawianym przepisie. Oparcie dla tej tezy stanowi m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2016 r., I OSK 2358/14, w którym wprost stwierdzono, iż: "Bieg 3-letniego terminu liczy się od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w uwzględnieniu wniosku strony, a nie od jego doręczenia stronom." Analogiczne zapatrywania wyrażono w innych orzeczeniach oraz w doktrynie. Tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjneg w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 3/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, a także H. Knysiak – Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie akceptuje również praktykę polegającą na potwierdzaniu okoliczności wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Należy wskazać, iż dyskusyjne jest to, w jaki procesowy sposób organ administracji publicznej powinien zakomunikować stronom wystąpienie skutku przewidzianego przez art. 98 § 2, a mianowicie czy fikcja wycofania wniosku wymaga podjęcia jakiegoś rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Według jednego stanowiska, w takim przypadku organ administracji publicznej nie musi wydawać żadnego rozstrzygnięcia, poprzestając na adnotacji w aktach sprawy (tak m.in. H. Knysiak – Molczyk, Charakter prawny i forma czynności określonych w art. 64 i 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Casus 2000, nr 2, s. 12), ale według większościowego w chwili obecnej poglądu, po upływie 3 lat od daty zawieszenia postępowania, z uwagi na wystąpienie fikcji wycofania wniosku o jego wszczęcie, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, oraz z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99, a także Z.R. Kmiecik, Żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego, s. 149; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, t. 1, s. 728–730; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 408).

23 Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela pogląd, że art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza regulacji szczególnej, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 tej ustawy formy zakończenia postępowania. Należy, zatem przyjąć, że odstąpienie od formy decyzji naruszałoby możliwość obrony przez stronę jej prawnie chronionego interesu.

24 Odnośnie powinności organu stwierdzającego zaistnienie okoliczności ujętych w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego na podkreślenie zasługuje to, że upływ 3 – letniego terminu od chwili wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie tylko uprawnia, lecz obliguje organ do wydania decyzji o jego umorzeniu. Powołany przepis nie dopuszcza wszak żadnej dowolności w tym zakresie, nadając rozstrzygnięciu organu charakter związany i pozbawiony uznaniowości. Odmienny wniosek stałby w sprzeczności z wykładnią językową omawianej regulacji. Niniejszy pogląd znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, gdzie wskazano, iż: "Strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a. natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie powinno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu."

25 W tożsamy sposób NSA w Warszawie wypowiedział się w wyroku z z dnia 17 czerwca 2015 r.

26 II OSK 2734/13:

27 "1. Oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Tym samym brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.).

28 2. W sytuacji, w której zawieszone było postępowanie zażaleniowe na wniosek strony wnoszącej zażalenie, a nadto postępowanie to nie zostało podjęte w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, to obowiązkiem organu administracji jest umorzenie postępowania zażaleniowego. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia (zażalenie), a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej żądanie. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 k.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany."

29 Nie bez znaczenia jest również to, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2016 r., I OSK 2358/14, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1961/13.), termin wynikający z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter prekluzyjny, a więc nieprzywracalny. Wraz z jego upływem gaśnie uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania.

30 Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. Nr 1 znak [....] z 17 listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku E.K. , jak i utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy decyzja Wojewody [....] znak [....] z dnia 9 sierpnia 2016 r., były prawidłowe, bowiem znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz okolicznościach stanu faktycznego. Wraz z upływem 3- letniego terminu zawieszenia postępowania (liczonym od dnia wydania stosownego postanowienia, tj. 12 września 2012 r.) i w braku wcześniejszego wniosku strony o jego podjęcie, Prezydent Miasta K. z dniem 12 września 2015 r. zobowiązany był do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. W ten sam sposób prawidłowo orzekł Wojewoda [....] rozpoznający odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta K.

31 Jak już podniesiono, Wojewódzki Sąd Administracyjny ma na uwadze zaistniałe w doktrynie rozbieżności odnośnie sposobu zakończenia postępowania w razie ziszczenia się przesłanki z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże za trafny uznaje – odmiennie niż skarżąca – pogląd nakazujący wydanie stosownej decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem na art. 98 § 2 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko odmienne, zakładające umorzenie postępowania z mocy prawa, bez konieczności potwierdzania tego jakimkolwiek rozstrzygnięciem, w ocenie tut. Sądu nie znajduje uzasadnienia. Co więcej, przyjęte rozwiązanie znacznie lepiej zabezpiecza interes strony postępowania, aniżeli to forsowane przez skarżącą. Przewiduje, bowiem dodatkowy obowiązek organu, przejawiający się w konieczności sporządzenia i doręczenia stronie decyzji zawierającej uzasadnienie a następnie podlegającej zaskarżeniu w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast uznanie koncepcji "umorzenia z mocy prawa" implikowałoby zdjęcie z organu tego obowiązku, stawiając stronę postępowania administracyjnego w znacznie mniej korzystnej sytuacji.

32 Nie ulega również wątpliwości, że na wynik rozstrzygnięcia sprawy nie mogły wpłynąć twierdzenia skarżącej odnoszące się do zgonu M.K. w okresie zawieszenia postępowania. Jak już, bowiem podkreślono, jedyną stroną zawieszonego a następnie umorzonego postępowania w rozpatrywanej sprawie była E.K. , zaś fakt przytoczenia omawianych okoliczności w skardze wynikał z omyłkowego utożsamienia przez skarżącą analizowanej sprawy z innym (dotyczącym innych nieruchomości) postępowaniem administracyjnym, w którym zarówno E.K , jak i M.K. przysługiwał status strony.

33 Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie generuje powagi rzeczy osądzonej w zakresie kontrolowanej sprawy administracyjnej. Nie zamyka, zatem skarżącej drogi do ponownego zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości.

34 Biorąc powyższe pod uwagę, należało skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz 270).