Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2015 r., III SA/Kr 55/15
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2015 r., III SA/Kr 55/15
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skarg K. Ś., K. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] z dnia 30 października 2014 r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego L. K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [....] w M. kwotę 800,00 (słownie: osiemset) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.
Uzasadnienie
2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 30 października 2014r. o numerach : 1/ [...], 2/ / [...], 3/ [...], 4/ / [...] , 5/ [...] , 6/ [...] i 7/ [...] - utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta odmawiające skarżącemu K. Ś. przyznania zasiłków celowych :
3 Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy :
4 W dniu 16 lipca do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek o przyznanie zasiłków celowych na sfinansowanie środków czystości , na opłacenie bieżącego i zaległego czynszu , na wakacyjny wypoczynek dla dzieci , na zakup : środków higienicznych , trzech posiłków dziennie , biletu socjalnego dla całej rodziny oraz sandałów dla dzieci.
5 Przedmiotowy wniosek został podpisany przez K. Ś. i K. K., którzy we wniosku zawarli oświadczenie , że od dnia 1 lipca 2014r. ich wspólne małoletnie dzieci K. Ś. i B. Ś. wraz z matką K. K. są pod opieką wnioskodawcy tj. K. Ś. i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.
6 W wywiadzie środowiskowym skarżący K. Ś. m.in. stwierdził , że od dnia 16 lipca 2014r.( a nie jak podano we wniosku – od dnia 01 lipca 2014r.) nastąpiła zmiana w sytuacji rodzinnej polegająca na tym , że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoimi synami oraz ich matką , jednak K. K. nie mieszka z nimi.
7 Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2014r. o numerach 1/ [...], 2/ [...], 3/[...], 4/ [...], 5/ [...], 6/ [...] i 7/ [...] - odmówił skarżącemu wnioskowanej pomocy.
8 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 6 pkt. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182.) , zgodnie z którym rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W związku z tym , aby uznać że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. K. i ich małoletnimi dziećmi należałoby stwierdzić, iż występują trzy elementy: a) pozostawanie w faktycznym związku, b) wspólne zamieszkiwanie, c) wspólne gospodarowanie.
9 W ocenie organu , mimo iż we wniosku o przyznanie pomocy społecznej skarżący i K. K. złożyli oświadczenie , iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to nie zostało ono potwierdzone ustaleniami dokonanymi przez organ. Zdaniem Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie brak jest przesłanek by uznać, że skarżący jest w faktycznym związku z K. K.
10 W trakcie wywiadu skarżący nigdy nie stwierdził, iż pozostaje w związku z matką swoich dzieci , nigdy nie nazwał jej partnerką życiową , czy konkubiną, natomiast wyrażał się o niej "matka moich dzieci." K. K. śpi w oddzielnym mieszkaniu mieszczącym się w tym samym budynku , co mieszkanie skarżącego , tam jest zameldowana i to z racji na zamieszkiwanie tego lokalu oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Organ przyznał , że w ciągu dnia K. K. przebywa w mieszkaniu skarżącego , natomiast ich wspólne dzieci śpią zarówno u matki , jak i u ojca , rzeczy mają również w obu mieszkaniach , z tym że większość rzeczy dzieci jest w mieszkaniu ich matki.
11 Stwierdzono ponadto , że skarżący i K. K. nie mają wspólnego budżetu domowego. Na pytanie pracownika socjalnego , gdzie znajduje się centrum życiowe rodziny, K. K. oświadczyła, że dzieci takiego miejsca nie mają.
12 Wskazując na powyższe okoliczności organ stwierdził , że K. K. i jej dzieci nie mieszkają wspólnie ze skarżącym i brak jest podstaw, by przyjąć, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wobec nie spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, organ uznał, że brak jest podstaw, by rozpatrzyć wniosek skarżącego i K. K. łącznie, bowiem nie stanowią oni jednej rodziny, dlatego decyzja w niniejszej sprawie została skierowana tylko do skarżącego. Organ wyjaśnił , że K. K. jest oddzielnie objęta pomocą finansową .
13 Odnosząc się do poczynionych ustaleń organ stwierdził , że skarżący jako ojciec dzieci ma obowiązek troszczyć się o swoich synów i partycypować w ich utrzymaniu .
14 W odwołaniu od powyższych decyzji złożonych przez skarżącego i K. K. – oboje stwierdzili , że wbrew twierdzeniom organu prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i wspólnie zamieszkują " w części" .
15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone decyzje podzieliło stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniach tych decyzji. Organy nie kwestionując , że skarżący spełnia kryteria udzielenia pomocy społecznej stwierdziły , że faktycznie pomoc tę otrzymuje. I tak w dniu [...] 2014r. decyzjami: nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinasowanie do leków i badań analitycznych, nr [...] - zasiłek celowy w kwocie 60 zł na dofinasowanie do zakupu środków czystości i higienicznych, nr [...] - zasiłek celowy w kwocie 135 zł na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, nr [...] przyznano zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinasowanie do poniesionych kosztów naprawy lodówki.
16 Z kolei decyzjami z dnia [...] 2014r.: nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 60 zł na dofinasowanie do środków czystości, nr [...] zasiłek celowy specjalny w kwocie 70 zł na dofinasowanie do zakupu leków, a decyzją nr [...] – przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 120 zł (przysługuje za m-c sierpień 2014). Niezależnie od powyższego skarżący otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł.
17 W ocenie organu odwoławczego, skarżący dysponuje znacznymi i różnorakimi środkami przyznanymi w ramach pomocy społecznej i potwierdza, iż pomoc taką otrzymuje nawet kilka razy w miesiącu, a co umożliwia mu także uczestniczenie w wydatkach na synów. Jednocześnie organ podniósł , że wyznacznikami ustalania wysokości przyznawanych zasiłków jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej ( por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r sygn. akt I SA 1649/93).
18 Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził , że synowie skarżącego są objęci pomocą w ramach opieki nad rodziną, którą stanowi ich matka K. K. oraz oni sami. Ta rodzina również w każdym miesiącu otrzymuje szerokie wsparcie z pomocy społecznej.
19 Odmawiając przyznania zasiłków celowych na potrzeby wskazane we wniosku z dnia 16 lipca 2014r. organ odwoławczy staną na stanowisku , że mimo oświadczenia wnioskodawców o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego i – jak można przypuszczać – wzmożonych wydatków – przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło powyższego oświadczenia , a zostało złożone jedynie na potrzeby niniejszego postępowania. W ocenie organu , sytuacja życiowa skarżącego nie zmieniła się , a ta okoliczność nie uzasadnia przyznania dodatkowych świadczeń z pomocy społecznej.
20 Możliwość zaspokojenia zgłaszanych potrzeb jest determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi . Skarżący w 2013r. otrzymał pomoc w kwocie 13.979,35 zł , co miesięcznie stanowi kwotę 1164,95 zł. , natomiast łączna pomoc przyznana skarżącemu w styczniu 2014 r. wyniosła 985,50 zł.
21 Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło , że decyzja dotycząca zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego decyzje wydane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe i nie naruszają ogólnych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej.
22 Na powyższe decyzje wpłynęły skargi (zatytułowane zażalenie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Krakowie złożone przez skarżącego i K. K., w których nie przedstawiono żadnych zarzutów, ani argumentów wskazujących na niezgodność zaskarżonych rozstrzygnięć z obowiązującymi przepisami.
23 Obecny na rozprawie w dniu 29 października 2015r. pełnomocnik z urzędu wyznaczony dla K. Ś. zarzucił organom orzekającym naruszenie art.6 pkt.14 ustawy o pomocy społecznej .
24 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
25 Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności , czy celowości.
26 Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.
27 Podstawą prawną rozstrzygnięcia zapadłego w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ww. ustawy, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
28 Skarżący oraz K. K. ubiegali się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U.2013.182) , zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.
29 Decyzje oparte na podstawie przytoczonego przepisu są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego , o czym świadczy sformułowanie , że ww. zasiłek "może być przyznany". Oznacza to , że organ może , ale nie musi przyznać przedmiotowe świadczenie , nawet jeśli wnioskodawca spełnia inne przesłanki warunkujące przyznanie pomocy społecznej w tym zakresie. Dodać należy, że wysokość przyznanego świadczenia również została pozostawiona uznaniu organu .
30 Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest spełnienie kryterium dochodowego. W dacie orzekania w niniejszej sprawie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł , a dla osoby w rodzinie – 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.2012.823) . Na marginesie należy zauważyć , że od dnia 1 października 2015r. kryterium dochodowe wynosi dla osoby samotnie gospodarującej – 634 zł , a dla osoby w rodzinie – 514 zł ( rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U.2015.1058 ) .
31 Niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego pomoc społeczną można przyznać przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej .
32 W rozpatrywanej sprawie wniosek o przyznanie zasiłków celowych dotyczył świadczeń na rzecz rodziny . W związku z tym organy pomocy społecznej prawidłowo postąpiły ustalając w pierwszej kolejności , czy skarżący , który dotychczas prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe i spełniał kryterium dochodowe do otrzymywania tej pomocy faktycznie stanowi rodzinę w skład której wchodzi – oprócz skarżącego – K. K. i wspólne dzieci K. Ś. i B. Ś.; w przypadku odpowiedzi pozytywnej, w dalszej kolejności organ ustala , czy dochód na członka rodziny nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego , od którego uzależniona jest ta pomoc. Podnieść należy , że dotychczas dzieci skarżącego zamieszkiwały z matką K. K. tworząc rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt.14 ww. ustawy o pomocy społecznej. Ta rodzina również jest objęta pomocą społeczną .
33 W tym miejscu należy wyjaśnić, że przez " rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku , wspólnie zamieszkujące i gospodarujące . Definicja " rodziny" określona w ustawie o pomocy społecznej nie pokrywa się więc z tradycyjnym rozumieniem tego słowa . Skarżący oczywiście jest spokrewniony ze swoimi synami i w tradycyjnym rozumieniu należy do rodziny swoich dzieci , ale ta okoliczność nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej na rzecz rodziny .
34 W ocenie Sądu , przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające uzasadnia stanowisko organów administracji publicznej , że K. Ś. nie pozostaje w faktycznym związku ze swoimi dziećmi i ich matką , wspólnie nie zamieszkują i wspólnie nie gospodarują i w tym sensie nie stanowią rodziny w rozumieniu art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie tej nie sposób pominąć okoliczności , że K. K. jest zameldowana w mieszkaniu nr [...] i oczekuje na przydział lokalu socjalnego, a składając wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych występowała jako samotna matka ; zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza , aby w tym zakresie nastąpiła zmiana jej sytuacji bytowej. Bezsporne jest, że ww. nocuje w mieszkaniu nr 17 i tam ma wszystkie swoje rzeczy. Fakt , że K. K. odwiedza skarżącego w jego mieszkaniu nie przesądza o spełnieniu przesłanki wspólnego zamieszkania. Wspólne dzieci nocują zarówno w miejscu zamieszkania matki jak i ojca, przy czym większość rzeczy dzieci znajduje się w miejscu zamieszkania ich matki. Faktyczny związek, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzających do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych i żywnościowych .Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą , jeżeli równocześnie z tym zamieszkaniem występuje element wspólnego gospodarowania.
35 Wspólne przygotowywanie posiłków jest również niewystarczające do stwierdzenia "wspólnego gospodarowania" , bo jak wynika z akt sprawy skarżący i K. K. nie mają wspólnego budżetu . Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie polega na tym , że w tym konkretnym lokalu koncentruje się centrum życiowe członków rodziny . Istotą wspólnego gospodarowania nie jest przyczynianie się do funkcjonowania rodziny poprzez wykonywanie jakichkolwiek czynności np. gotowanie obiadów dwa razy w tygodniu dla skarżącego i dzieci , ale również współdecydowania o przeznaczeniu dochodu , czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono , wprost przeciwnie – K. K. koncentruje swoje sprawy w lokalu nr [...] i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe korzystając również ze środków pomocy społecznej przyznawanych jej niezależnie od świadczeń przyznawanych skarżącemu.
36 Analiza akt rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku , że w mieszkaniu skarżącego K. K. nie koncentruje swojej aktywności życiowej i lokal ten nie stanowi jej centrum życiowego , a jakkolwiek ich wspólne dzieci " żyją na dwa domy" raz u matki , raz u ojca , to skarżący i K. K. oraz ich wspólne dzieci nie stanowią rodziny w rozumieniu art.6 pkt.14 ustawy o pomocy społecznej . Brak ścisłej , codziennej i stałej współpracy pomiędzy skarżącym i K. K. w załatwianiu spraw bieżących związanych z prowadzeniem wspólnego domu potwierdza stanowisko organów , iż nie można uznać ich za rodzinę w rozumienie definicji określonej w ustawie o pomocy społecznej .
37 Na marginesie należy też zauważyć , że skoro skarżący nie płaci alimentów na rzecz swoich dzieci , to partycypowanie w ich utrzymaniu stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku rodzica wobec dzieci.
38 W ocenie Sądu organ pomocy społecznej podjął niezbędne czynności w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowo przyjął, że skoro skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego z K. K. i wspólnymi dziećmi , to odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń na rzecz tej rodziny była uzasadniona.
39 Końcowo należy nadmienić , że skarga nie zawierała żadnych zarzutów pod adresem przedmiotowej decyzji , dlatego w tym zakresie Sąd nie mógł odnieść się do motywów jej zaskarżenia.
40 W związku z tym , że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez skarżącego oraz K. K. należy zauważyć , że stroną postępowania z zakresu pomocy społecznej jest podmiot , który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. Podmiotem tym może być osoba lub rodzina. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie , prawa strony ma każdy członek rodziny. Wydawać by się mogło, że adresatem wydanej w takiej sprawie decyzji powinien być każdy członek rodziny . W ujęciu materialnoprawnym rodzina jest podmiotem praw i obowiązków; jest bowiem zbiorowym świadczeniobiorcą. Z kolei w ujęciu procesowym rodzina jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ ma interes prawny w uzyskaniu świadczenia. W związku z tym przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią lex specjalis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego . Członkowi rodziny, który składa wniosek o przyznanie pomocy społecznej przysługuje zatem status reprezentanta rodziny w prowadzonym postępowaniu, co nie wyłącza uprawnień procesowych pozostałych jej członków. Pozostali członkowie rodziny nie występują natomiast jako samodzielna strona prowadzonego postępowania.
41 Zgodnie z art.102 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej , jej przedstawiciela albo innej osoby , za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.
42 W rozpatrywanej sprawie skarżący K. Ś. złożył wniosek o przyznanie świadczeń jako reprezentant rodziny , do której - w jego ocenie – należała K. K. Ona też brała czynny udział w tym postępowaniu i organ podejmował określone czynności z jej udziałem. W zaskarżonych decyzjach oraz poprzedzających je decyzjach jako adresat został wskazany K. Ś., co nie pozbawiało K. K. uprawnień procesowych w związku z tym ,że była wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Pomimo, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje zostały skierowane do skarżącego , a z akt sprawy nie wynika , czy wniosek K. K. został rozstrzygnięty w sensie procesowym , dlatego dostrzegając uchybienia przepisom postępowania w tym zakresie , Sąd stwierdza , że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy . Jak wyżej podniesiono, K. K. występowała w niniejszym postępowaniu jako członek rodziny skarżącego, a nie jako samodzielna strona, a przez to nie została pozbawiona własnych uprawnień procesowych .
43 W tym stanie rzeczy , Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.) , orzekł jak w sentencji.